「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제37조제1항에서는 국토교통부장관 등은 경관지구(제1호) 등 용도지구의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제76조제2항에서는 같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 같은 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제72조제2항에서는 경관지구(이하 “경관지구”라 함)안에서의 건축물의 건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경 등에 관하여는 그 지구의 경관의 보호ㆍ형성에 필요한 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도, 시 또는 군의 도시ㆍ군계획에 관한 조례(이하 “도시ㆍ군계획조례”라 함)로 정한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제72조제2항에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항을 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석하는 것이 상당하다 할 것인바(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조), 국토계획법 시행령 제72조제2항에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 제한할 수 있는지 여부는 건축물의 바닥면적 또는 연면적이 해당 규정에서 열거된 예시사항, 즉 건축물의 “건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비”와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항인지에 따라 판단해야 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 시행령 제72조제2항은 국토계획법 제76조제2항의 위임에 따라 용도지구안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 “규모” 등의 제한에 관한 사항에 대하여 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 기준을 정한 규정으로서, 같은 법 시행령 제72조제2항에서 열거하고 있는 “건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비”는 국토계획법 제76조제2항에 따른 건축물의 “규모”에 해당하는 사항들을 구체적으로 예시한 것이라 할 것인데, 건축물의 “바닥면적”과 “연면적(하나의 건축물 각 층 바닥면적의 합계)”도 건폐율(대지면적에 대한 건축면적의 비율), 용적률(대지면적에 대한 연면적의 비율) 및 건축물의 높이ㆍ최대너비와 마찬가지로 건축물의 “규모”에 해당한다는 점에서 건축물의 “바닥면적”과 “연면적”은 “건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비”와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제76조제2항 및 같은 법 시행령 제72조제2항에서 경관지구안에서의 건축제한에 관한 사항을 도시ㆍ군계획조례로 정하도록 규정한 취지는 지방자치단체의 지역적 특성을 고려하여 해당 지방자치단체의 경관지구에 위치한 건축물의 규모 등을 도시ㆍ군계획조례로 제한함으로써 그 지구의 경관을 보호ㆍ형성할 수 있도록 하기 위한 것인바, 건축물의 바닥면적 또는 연면적은 해당 건축물이 경관의 보호ㆍ형성에 장애가 되는 건축물인지 여부를 판단함에 있어 중요한 요소이고, 비록 도시ㆍ군계획조례로 용적률을 제한함으로써 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 간접적으로 제한할 수 있다고 하더라도 해당 건축물의 대지면적에 따라 허용되는 건축물의 바닥면적 또는 연면적이 크게 달라질 수 있으므로 용적률을 제한하는 것 외에 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 별도로 규율할 필요가 있다는 점을 고려하면, 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항도 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 법률에서 하위법령으로 건축물의 “규모” 등을 정할 수 있도록 위임하고 있는 입법례를 살펴보면, ① 국토계획법 제76조제1항에서는 용도지역안에서의 건축물의 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2 제1호나목에서는 제1종전용주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물의 하나로 일정한 제1종 근린생활시설로서 해당 용도에 쓰이는 “바닥면적”의 합계가 1천제곱미터 미만인 건축물을 규정하고 있으며, ② 「건축법」 제11조제1항 단서에서는 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시 등에 건축하려면 특별시장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제8조제1항에서는 특별시장 등의 허가를 받아야 하는 건축물은 층수가 21층 이상이거나 “연면적”의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물을 말한다고 규정하고 있습니다.
그렇다면, 법률에서 건축물의 “규모” 등을 정하도록 대통령령에 위임한 경우 해당 대통령령에서는 건축물의 바닥면적 또는 연면적에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것이고, 법률에서 건축물의 “규모” 등을 대통령령이 아니라 조례에 위임한 경우에도 해당 조례에서 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항을 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행령 제72조제2항에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것입니다.