「농지법」 제2조제1호에서는 “농지”란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지(다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외함) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “농업인”이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3호에서는 “농업법인”이란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다고 규정하고 있고, 「농지법」 제2조제4호에서는 “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제6조제1항에서는 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 제한하고 있는 「농지법」 제6조제1항이 기존의 농지를 매매 등을 원인으로 승계취득하는 경우에만 적용되는지, 아니면 농지가 아닌 토지를 소유하고 있는 자가 해당 토지를 개간하여 농지로 조성하는 경우에도 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「농지법」 제6조제1항에서는 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있을 뿐이고, 해당 규정에 따라 그 소유가 제한되는 농지의 범위를 매매 등을 원인으로 승계취득하는 기존의 농지로 제한하고 있지 않습니다.
그리고, 「농지법」 제6조제1항은 농민이 아닌 자의 “농지 취득”만을 규제할 경우에 발생할 수 있는 부재지주(不在地主)의 확산 문제 즉, 농민이 아닌 자의 농지 취득만을 규제할 경우에는 일단 농민으로서 농지를 적법하게 취득했다면 그 이후 이농(離農) 등의 사유로 농업에 종사하지 않게 되었더라도 해당 농지를 계속 소유할 수 있게 되어 농민이 아닌 자의 농지 소유가 증가될 수 있는바, 이러한 문제를 방지하기 위해 농민이 아닌 자는 농지의 취득뿐만 아니라 그 “소유 자체”를 금지하려는 것으로서(의안번호 제140850호 농지법안 국회 심사보고서 참조), 농민이 아닌 자의 농지 소유를 막아 국민의 식량공급 기반이 되는 한정된 자원인 농지가 투기의 대상이 아니라 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유ㆍ이용되도록 유도할 필요성은 농지가 아닌 토지를 개간하여 농지로 조성하는 경우에도 마찬가지로 존재한다고 할 것입니다(법률 제4817호 농지법 제정이유서 참조).
아울러, 「농지법」 제6조제2항에서는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제24조제2항에 따라 한국농어촌공사가 그 소유 재산 중 간척지ㆍ임야 등 부동산을 농지의 용도로 개발하여 이용ㆍ임대ㆍ매도하기 위한 경우로서 그 개발사업지구에 있는 농지를 취득하여 소유하는 경우(제9호) 또는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따라 공유수면을 매립하여 만든 농지를 취득하여 소유하는 경우(제10호다목) 등에 해당하면 「농지법」 제6조제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 않더라도 농지를 소유할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 임야나 공유수면 등을 개간 또는 매립하여 농지로 조성하는 경우 「농지법」 제6조제1항이 적용될 수 있다는 것을 전제한 것이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 제한하고 있는 「농지법」 제6조제1항은 농지가 아닌 토지를 소유하고 있는 자가 해당 토지를 개간하여 농지로 조성하는 경우에도 적용된다고 할 것입니다.