「산지관리법」 제14조제1항 본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항제8호에서는 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분의 경우를 규정하고 있으며, 같은 법 제39조제1항 각 호 외의 부분에서는 같은 법 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받은 자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받은 자가 산지의 형질을 변경한 경우 산지를 복구해야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자도 산지의 형질을 변경한 경우 「산지관리법」 제39조제1항에 따른 산지복구 의무가 있는지에 관한 것이라 하겠습니다(「산지관리법」 제39조제3항 또는 다른 법률에 따라 산지복구 의무가 면제되는 경우는 제외하며, 이하 같음).
먼저, 법령을 해석할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서도 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).
그런데, 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하고 있고(「산지관리법」 제1조), 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분의 경우에도 「산지관리법」상 산지전용허가기준에 따른 심사를 받으며(「산지관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제2항), 복구대상산지의 종단도 및 횡단도와 복구공종ㆍ공법 및 겨냥도가 포함된 복구계획서를 제출해야 하고(「산지관리법」 제14조제2항, 같은 법 시행령 제16조제1항 및 「산지관리법 시행규칙」 제12조제2항), 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용을 미리 예치하여야 한다는 점(「산지관리법」 제38조제1항)을 고려할 때, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 경우에도 산지복구 의무를 부담할 것을 「산지관리법」 체계상 전제하고 있다고 할 것이고, 산지복구 의무에 대해 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제된 경우와 「산지관리법」에 따라 산지전용허가를 받은 경우가 구분된다고 보기도 어려울 것입니다.
또한, 행정작용은 법률의 규정에 부합하게 이루어져야 한다는 원칙에 비추어 볼 때, 의제되는 인ㆍ허가에 관해서 규정하고 있는 법률(이 사안의 경우 「산지관리법」)에 그 인ㆍ허가(이 사안의 경우 산지전용허가)를 전제로 요구되는 별개의 다른 절차나 사항(이 사안의 경우 산지복구 의무)을 규정하고 있는 경우 그러한 다른 절차나 사항에 대해서 의제를 배제한다는 명시적인 규정이 없는 한, 해당 절차나 사항을 이행하여야 할 것인바, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 경우 그 법률 또는 「산지관리법」에서 산지복구 의무가 면제되는 것으로 본다는 의제 규정을 두고 있지 않은 이상, 「산지관리법」 제39조제1항에 따라 산지복구를 해야 한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다(법제처 2012. 2. 17. 회신 11-0750 해석례 참조).
한편, 산지전용허가가 의제되었다는 이유로 「산지관리법」상의 산지전용허가와 관련한 모든 규정이 적용된다고 보기 어렵고, 같은 법 제39조제1항제1호에서 “제14조제1항에 따른 산지전용허가”라고 규정한 것을 고려할 때, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우에는 산지복구 의무를 배제하려는 입법 의도가 있었다고 볼 수 있으므로, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자가 산지의 형질을 변경한 경우에는 산지복구 의무가 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「산지관리법」 제39조제1항 각 호 외의 부분에서 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자를 그 대상에 포함하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서 포괄적으로 “산지전용을 하려는 자”라고 규정한 것은 산지전용 행위를 하려는 자를 모두 포함하려는 취지로 볼 수 있으며, 2010년 5월 31일 법률 제10331호로 일부개정되어 2010년 12월 1일 시행되기 전의 「산지관리법」 제39조제1항에서 “제37조제1항 각 호의 1에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 당해 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하여 행하는 산지전용의 목적사업, 토석의 굴취ㆍ채취가 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에 산지를 복구하여야 한다”고 규정하여 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 처분을 받은 경우(제37조제1항제8호)에도 산지복구의무가 있다는 취지로 규정하고 있던 것을 이후 현행 규정과 같이 개정한 취지는 산지일시사용 제도가 도입된 내용을 규정하면서 길고 복잡한 문장을 간결하게 하기 위한 것이고(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 일부개정되어 2010. 12. 1. 시행된 「산림보호법」 개정이유서 참조), 그 밖에 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우에는 산지복구 의무를 면제하기 위한 취지에서 개정하였다고 볼만한 아무런 자료가 없으며, 아울러 「산지관리법」 제39조에서 산지복구가 요구되는 경우(제1항)와 산지복구 의무를 면제할 필요가 있는 경우(제3항)를 명확하게 별도로 구분하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자도 산지의 형질을 변경한 경우 「산지관리법」 제39조제1항에 따른 산지복구 의무가 있다고 할 것입니다.