「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 “민간임대주택법”이라 함) 제23조제1항에서는 기업형임대주택 공급촉진지구(이하 “촉진지구”라 함)를 지정할 수 있는 자(이하 “지정권자”라 함)는 같은 항 각 호의 자 중에서 기업형임대주택사업(촉진지구 조성사업 및 임대주택 건설사업을 말함)의 시행자(이하 “시행자”라 함)를 지정한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자(제1호)와 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에 해당하는 자(제2호)를 규정하고 있으며, 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호), 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(제2호), 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(제3호), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 기관(제4호) 등을 규정하고 있습니다.
그리고, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에서는 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자 또는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 지정권자는 그 지정을 제안한 자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 민간임대주택법 제23조제3항 전단에 따라 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당하는 경우에만 시행자로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 민간임대주택법 제23조제1항에서는 지정권자는 “같은 항 각 호의 자 중에서 시행자를 지정한다”고 규정함으로써 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위를 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 즉, 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자(제1호) 및 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에 해당하는 자(제2호)로 한정하고 있으므로, 그 문언상 민간임대주택법 제23조제1항 각 호의 자에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 민간임대주택법 제23조제1항에서 위와 같이 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위를 한정하고 있는 이유는, 시행자로 지정을 받으면 기업형임대주택 공급촉진지구계획의 승인을 받아 그 계획에 따라 기업형임대주택사업을 시행할 수 있게 되고(제28조 등), 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있게 되는 등(제34조) 권한과 지위가 부여된다는 점을 고려하여 공공사업인 기업형임대주택사업이 제대로 시행될 수 있도록 그 시행자를 일정한 자격과 능력을 가진 자로 제한하려는 것이라고 할 것이므로, 시행자의 범위를 문언의 의미를 넘어서 확대하여 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에서 “제1항 각 호에 해당하는 자” 외에 “촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자”도 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있도록 하여 촉진지구 지정 제안자의 범위를 시행자로 지정받을 수 있는 자의 범위보다 확대한 것은 촉진지구의 지정이 아직 확정되지 않은 상태에서 그 지정을 제안하려는 자로 하여금 대상 토지소유권을 먼저 확보하도록 한다면 사업자에게 과중한 부담이 될 수 있다는 점을 고려하여 토지소유권을 확보하지 않더라도 그 토지소유자로부터 동의를 받으면 촉진지구의 지정을 제안할 수 있도록 촉진지구 지정 제안자의 범위를 확대한 것에 불과하고, 같은 조 제1항에서 정한 “시행자의 범위를 확대”하려는 의도는 아니라고 할 것인바(의안번호 제1913854호 임대주택법 전부개정법률안에 대한 국회 심사보고서 참조), 같은 조 제3항 후단에 따라 촉진지구의 지정을 제안한 자를 “우선적으로” 시행자로 지정할 수 있다는 규정을 적용할 때에도 같은 조 제1항 각 호에 따른 시행자의 범위에 관한 규정은 여전히 적용된다고 할 것입니다.
따라서, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에 따라 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당하는 경우에만 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 후단에서는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자가 촉진지구의 지정을 제안한 경우 그 제안자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고만 규정하고 있어서, 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호에 따른 시행자의 범위에 해당하지 않아도 시행자로 지정할 수 있는 것으로 잘못 이해될 우려가 있으므로, 이 경우에도 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있다는 내용을 해당 조항에 추가할 필요가 있다고 할 것입니다.