토지보상법 제2조제2호에서는 “공익사업”이란 같은 법 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조 각 호 외의 부분에서는 같은 법에 따라 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 함)를 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8호 및 별표 제22호에서는 공익사업의 하나로 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업을 규정하고 있고, 토지보상법 제61조에서는 공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제62조 본문에서는 사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제70조제1항에서는 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대해서는 원칙적으로 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제74조제1항에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있되(전단), 그 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다(후단)고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 잔여지 및 잔여지에 있는 물건에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법 등에 대하여는 같은 법 제70조, 제75조, 제76조, 제77조 및 제78조제4항부터 제6항까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있으며, 토지보상법 시행규칙 제32조제3항에서는 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득됨으로 인하여 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하게 된 잔여지에 대해서는 그 일단의 토지의 전체가격에서 공익사업시행지구에 편입되는 토지의 가격을 뺀 금액으로 평가한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 토지소유자와 협의 없이 지방자치단체가 설치하여 도로로 사용 중인 토지의 소유자가 해당 도로에 편입된 토지와 일단에 속하는 인접 토지에 대해 보상을 청구하는 경우, 토지보상법에 따른 도시ㆍ군계획시설(도로)사업의 시행 없이 그 인접 토지를 잔여지로 보아 토지보상법 제74조에 따라 보상할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 제74조제1항에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에는 사업인정 이후부터 사업의 공사완료일까지 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 사업시행자가 “공익사업”을 수행하기 위해 토지를 수용하거나 협의로 매수한 결과 남게 된 일단의 토지 일부를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우 해당 토지소유자에게 매수청구권 및 수용청구권을 인정하는 것이므로(대법원 2004. 9. 24. 선고 2002다68713 판결례 참조), 이 사안의 인접 토지를 토지보상법 제74조제1항에 따른 잔여지로서 매수 또는 수용하기 위해서는 ① 공익사업이 존재해야 하고, ② 도로에 편입된 토지가 공익사업의 수행에 필요하여 협의로 매수되거나 수용되어야 하며, ③ 매수 또는 수용되고 남은 잔여지에 대한 매수 또는 수용 청구가 있어야 할 것입니다.
그런데, “공익사업”이란 토지보상법 제4조 각 호에 따른 국방ㆍ군사에 관한 사업(제1호), 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만 등에 관한 사업(제2호) 등으로서, 그 사업 목적이 공익 목적일 뿐만 아니라 관계 법령에 따른 실질적ㆍ형식적 요건을 갖추어 시행되는 사업을 말한다고 할 것이므로, 이 사안의 도로의 경우 토지소유자와 협의 없이 지방자치단체에 의해 일방적으로 설치된 것으로서, 관련 법령에 따른 절차[도시ㆍ군계획시설(도로)사업으로 도로를 설치하는 경우 도시ㆍ군계획시설(도로)결정, 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획 작성 및 인가 등을 말함]에 따라 설치된 것이 아니므로, 그 도로가 공중(公衆)의 통행에 이용되고 있고 그 사용목적이 “공익”에 해당한다는 이유만으로 해당 도로의 설치를 공익사업으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 인접 토지를 잔여지로서 매수 또는 수용하기 위해서는 해당 도로에 편입된 토지가 협의로 매수되거나 수용되는 것이 전제가 되어야 할 것인데, 토지보상법에 따르면 “공익사업의 수행”에 필요한 토지의 경우 사업시행자가 토지소유자와 협의하여 취득할 수 있고(제14조제1항 본문), 협의가 되지 않을 때에는 사업인정신청서에 사업계획서 등을 첨부하여 국토교통부장관의 사업인정을 받은 후(제20조제1항), 관할 토지수용위원회의 재결을 거쳐(제28조제1항 및 제30조제1항) 수용할 수 있도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 그러한 토지의 협의 취득 및 수용은 공익사업의 시행을 전제로 하는 것인바, 이 사안의 도로에 편입된 토지의 경우 도시ㆍ군계획시설(도로)결정 등 구체적인 공익사업의 시행이 없는 상태이므로, 도로 설치라는 사실관계에 근거하여 토지보상법에 따른 협의 매수 또는 수용을 통해 보상할 수는 없다고 할 것이고, 도로에 편입된 토지에 대하여 토지보상법에 따른 협의 매수 또는 수용이 없는 이상, 그 토지에 인접한 토지를 잔여지로 보아 토지보상법 제74조에 따라 보상할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 토지소유자와 협의 없이 지방자치단체가 설치하여 도로로 사용 중인 토지의 소유자가 해당 도로에 편입된 토지와 일단에 속하는 인접 토지에 대해 보상을 청구하는 경우, 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설(도로)사업의 시행 없이 그 인접 토지를 잔여지로 보아 토지보상법 제74조에 따라 보상할 수는 없다고 할 것입니다.