「철도안전법」 제2조제10호나목에서는 철도차량의 운행을 집중 제어ㆍ통제ㆍ감시하는 업무(이하 “관제업무”라 함)에 종사하는 사람을 철도종사자의 하나로 규정하고 있는데, 개정 「철도안전법」 제21조의3에서는 관제업무에 종사하려는 사람은 국토교통부장관으로부터 철도교통관제사 자격증명(이하 “관제자격증명”이라 함)을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조의7제1항에서는 관제자격증명을 받으려는 사람은 관제업무의 안전한 수행을 위하여 국토교통부장관이 실시하는 관제업무에 필요한 지식과 능력을 습득할 수 있는 관제교육훈련을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조의8제1항에서는 관제자격증명을 받으려는 사람은 관제업무에 필요한 지식 및 실무역량에 관하여 국토교통부장관이 실시하는 학과시험 및 실기시험(이하 “관제자격증명시험”이라 함)에 합격하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 개정 「철도안전법」 부칙 제3조제2항에서는 같은 법 시행 당시 종전의 제22조제1항에 따라 전문교육훈련을 이수한 사람은 제21조의3의 개정규정에 따른 관제자격증명을 받은 사람으로 본다고 규정하고 있고, 같은 부칙 제3조제5항 본문에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 같은 법 시행 당시 전문교육훈련을 이수한 사람 중 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람은 같은 법 시행 후 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하였을 때에 같은 항에 따라 관제자격증명을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 개정 「철도안전법」 시행 당시 종전의 제22조제1항에 따른 전문교육훈련을 이수하였으나 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람이 개정 「철도안전법」 시행 후 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하기 전에 관제업무를 수행할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개정 「철도안전법」 부칙 제3조제2항에서는 같은 법 시행 당시 종전의 제22조제1항에 따라 “전문교육훈련을 이수한 사람”은 제21조의3의 개정규정에 따른 “관제자격증명을 받은 사람으로 본다”라고 규정하고 있는데, “본다”의 의미는 일정한 사실에 해당하지 않더라도 법적으로 해당 사실에 해당하는 것으로 보겠다는 의미인바, 이와 같은 규정은 종전의 규정에 따라 관제업무 수행을 위한 요건을 갖춘 사람에 대해서는 개정 「철도안전법」에 따라 관제사자격증명을 받은 사람과 동등한 법적 지위를 부여함으로써 종전의 규정에 따른 관제업무 종사자나 관제업무에 종사하기 위해 종전의 법령에 따라 신체검사, 관제적성검사, 전문교육훈련 등 일련의 요건을 갖춘 사람들의 신뢰를 보호하려는 취지라고 할 것입니다.
그런데, 개정 「철도안전법」 부칙 제3조제5항에서는 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람은 같은 법 시행 후 “2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하였을 때에 관제자격증명을 받은 것으로 본다”라고 규정하고 있어서, 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람은 같은 법 시행과 동시에 관제업무 수행이 정지되고 관제자격증명시험에 합격하여야 관제업무 수행이 가능한 것으로 이해될 여지가 있습니다.
그러나, 개정 「철도안전법」 부칙 제3조의 조문 체계에 비추어 볼 때, 같은 조 제2항에서 종전 법에 따라 전문교육훈련을 이수한 사람은 “관제자격증명을 받은 사람으로 본다”라고 규정하여, 전문교육훈련을 이수하기만 하면 일단은 관제업무를 수행할 수 있도록 허용하되, 같은 조 제5항을 두어 2년 이상의 관제업무경력이 없는 사람에 한정하여 개정 「철도안전법」 시행 후 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하여야 같은 조 제2항에 따라 관제자격증명을 받은 것으로 간주한 효력을 유지할 수 있도록 최소한의 장치를 둔 것으로 보아야 할 것입니다.
만일 개정 「철도안전법」 부칙 제3조제5항을 관제자격증명시험에 합격하여야 비로소 관제자격증명을 받아 관제업무를 수행할 수 있다고 해석한다면, 같은 조 제2항에서 전문교육훈련을 이수하기만 하면 관제자격증명을 받은 것으로 본다는 규정과 상충하는 문제가 발생하고, 관제자격증명시험에 합격하게 되면 관제자격증명을 받은 것이 되므로 “관제자격증명을 받은 것으로 본다”라는 간주규정을 둘 필요가 없어 개정 「철도안전법」 부칙 제3조제5항은 실효성이 없는 규정이 된다고 할 것이므로 이러한 해석은 개정 「철도안전법」 부칙 제3조의 규정체계와 부합하지 않는다고 할 것입니다.
즉, 개정 「철도안전법」은 종전에 별도의 자격증명 없이 전문교육훈련을 이수하기만 하면 관제업무를 수행할 수 있도록 운영한 결과, 관제업무 수행자들의 전문성 부족으로 철도사고의 위험성이 높아지는 문제가 있었기 때문에 관제자격증명시험 제도를 도입하되, 종전의 관제업무 종사자나 종전 규정을 신뢰하고 관제업무 수행 요건을 갖춘 사람의 신뢰를 보호할 필요성이 있으므로 보완책으로 개정 「철도안전법」 부칙 제3조를 둔 것이고, 특히 같은 조 제5항을 두어 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람은 같은 법 시행 후 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하였을 때에 관제자격증명을 받은 것으로 본다고 규정하여, 종전의 규정에 따른 전문교육훈련을 이수하고 관제업무 경력이 2년이 미만인 사람은 개정 「철도안전법」 시행에도 불구하고 관제업무를 계속 수행하되 같은 법 시행일부터 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하여야만 계속 관제업무를 수행할 수 있고, 개정 「철도안전법」 시행 후 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하지 못하면 같은 법 시행 후 2년이 지난 때부터 종전의 전문교육훈련 이수의 효력이 없어져서 관제업무에 종사하지 못하게 된다는 것을 규정한 것이 개정 「철도안전법」 부칙 제3조의 내용이라고 할 것입니다.
더불어, 이러한 개정 「철도안전법」 부칙 제3조의 개정취지는 그 입법과정을 통해서도 알 수 있습니다. 즉, 개정 「철도안전법」의 입법 추진 당시 주무부처에서는 종전의 관제업무 종사자 모두에 대하여 관제자격증명을 인정하는 경과조치를 두었으나, 규제개혁위원회의 심사를 거치는 과정에서 관제업무의 전문성과 안전성을 위한 제도 개선 취지에 반한다는 이유로 관제업무 경력이 2년 미만인 사람의 경우 관제업무를 수행할 수 있도록 자격을 부여한 것으로 보되, 2년 내에 관제자격증명시험에 합격하도록 조건을 부여하는 내용으로 변경되었고, 이를 반영하여 2014년 6월 19일에 철도안전법 일부개정법률안(의안번호 1910912호)을 정부가 국회에 제출할 당시 부칙 제3조제3항에는 “이 법 시행 당시 전문교육훈련을 이수한 사람 중 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람은 이 법 시행 후 2년 이내에 관제자격증명시험에 합격하여야 한다”라고 규정하였고, 수정 과정에서 정부 제출 법률안의 경과조치에 대한 취지는 공감하면서 부칙 제3조제2항과 제5항 간의 표현 통일을 위하여 같은 조 제5항의 “합격하여야 한다”를 “합격하였을 때에 같은 항에 따라 관제자격증명을 받은 것으로 본다”라고 문구 수정이 이루어진 것인바(같은 법률안에 대한 국회 국토교통위원회 전문위원 검토보고서 참조), 이는 국회 입법과정에서의 단순한 표현 차이에 불과한 것이지 정부에서 국회에 법률 개정안을 제출한 애초의 입법의도까지 변경하려는 것은 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개정 「철도안전법」 시행 당시 전문교육훈련을 이수하였으나 관제업무 경력이 없거나 2년 미만인 사람은 개정 법 시행 후 2년 이내에는 관제자격증명시험에 합격하기 전에도 관제업무를 수행할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「철도안전법」 (2015. 7. 24. 법률 제13436호로 일부개정되어 2017. 7. 25. 시행 예정인 것을 말함) 부칙 제3조제5항에서 같은 조 “제2항에도 불구하고......관제자격증명시험에 합격하였을 때에 같은 항에 따라 관제자격증명을 받은 것으로 본다”라고 규정하여, 경력이 2년 미만인 자의 경우 부칙 제3조제2항의 간주규정을 배제하는 것으로 오해될 소지가 있으므로, 법률 공포 후 시행 전 개정을 통해 부칙 제3조제5항을 같은 조 “제2항에 따라 관제자격증명을 받은 사람 중 경력이 2년 미만인 사람은 이 법 시행 후 2년 내에 관제자격증명시험에 합격하여야 한다” 등과 같이 분명하게 규정해 주는 것이 바람직하다고 할 것입니다.