가. 질의 가에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조 및 같은 법 시행령 제30조제1항제2호가목에 따르면 중심상업지역은 도심, 부도심의 상업 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역으로, 같은 영 제71조제1항제7호에서는 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물은 별표 8에 규정된 건축물이라고 규정하고 있고, 같은 별표 제1호나목에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택을 중심상업지역에 건축할 수 없는 건축물로 정하면서 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 연면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 것은 제외한다고 규정하고 있습니다.
국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에 따라 예외적으로 중심상업지역에서 건축이 허용되는 공동주택에 해당하기 위해서는 공동주택과 “주거용 외의 용도”가 복합된 건축물이어야 하는데, 문언상 공동주택과 “공동주택 외의 용도” 또는 공동주택과 “다른 용도”가 복합된 건축물이라고 규정하고 있지 않으므로,3)3) 「주택법」 제15조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제4항에서는 사업계획승인 대상으로 “주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하려는 경우”라고 규정하고 있음.
복합 건축물을 공동주택과 그 외 용도로 구분하여 해당 건축제한 여부를 판단할 것은 아닙니다.
그리고 공동주택은 「건축법 시행령」 별표 1의 용도별 건축물의 종류에 따른 것인 반면 “주거용 외의 용도”는 같은 별표의 형식적 구분에 따른 것으로 볼 수 없는바, 건축물의 용도가 주거용 또는 주거용 외의 용도에 해당하는지 여부는 그 용도를 구체적으로 살펴보아야 것인데, 「주택법」 제2조제4호에서는 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 “준주택”이라고 정의하여 준주택은 주거시설로 이용할 수 있다는 점이 전제되어 있으므로, 준주택 부분을 주거용 외의 용도로 볼 수는 없습니다.
또한 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에서 중심상업지역에서 공동주택을 건축할 수 없도록 제한하면서 예외적으로 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물을 허용한 것은 중심상업지역의 지정 목적에 부합하는 범위에서 완화한 것이므로, “주거용 외의 용도”를 “공동주택 외의 용도”로 넓게 보아 예외적으로 중심상업지역에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 확대해석하는 것은 용도지역별 건축제한의 취지에도 부합하지 않습니다
따라서 이 사안과 같이 공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 공동주택과 주거용이 복합된 건축물이므로 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목의 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
용도지역별 건축제한이 집행되는 현장에서 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목의 “주거용”의 의미가 “공동주택”으로 한정되는지 여부에 대한 해석상 의문이 있을 수 있으므로 이를 명확히 규정하거나, 도시ㆍ군계획조례로 “주거용”의 범위를 정하도록 위임할 필요가 있다면 위임 근거를 규정해야 합니다.
나. 질의 나에 대하여
국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목 및 제2호나목에 따르면 도시․군계획조례로 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 별도로 정하지 않은 이상, 중심상업지역 안에서는 원칙적으로 공동주택의 건축이 허용되지 않으나, 예외적으로 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트(도시ㆍ군계획조례로 90퍼센트 미만의 범위에서 별도의 비율을 정한 경우에는 그 비율) 미만”인 건축물은 건축이 허용됩니다.
중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 정한 국토계획법 시행령 별표 8은 2014년 1월 14일 국토계획법 시행령이 대통령령 제25090호로 개정되면서 현행과 같이 규정된 것으로, 종전에는 중심상업지역안에 건축할 수 있는 건축물을 열거하면서 같은 별표 제2호에서 “도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물”의 하나로 현행 별표 제1호나목의 괄호 부분과 같이 규정하였으나, 입지가능한 건축물을 열거하는 방식으로는 산업의 변화 등에 신속하게 대응하는 데 한계가 있자 원칙적 허용 및 예외적 금지의 방식으로 전환하면서 현행 별표 제1호나목과 제2호나목에 해당 내용을 나누어 규정한 것으로, 이와 같은 개정 취지는 규제를 강화하거나 약화하려는 것이 아니라 규정 방식을 전환한 것임을 고려하면,4)4) 2014. 1. 14. 대통령령 제25090호로 개정된 국토계획법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조
해당 규정은 종전의 제2호나목과 동일하게 해석해야 합니다.
그런데 구 국토계획법 시행령5)5) 2014. 1. 14. 대통령령 제25090호로 개정되기 전의 것을 말함.
별표 8 제2호나목에서는 도시ㆍ군계획조례로 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물을 건축할 수 있도록 하면서 공동주택 부분의 면적의 비율을 90퍼센트 미만의 범위 안에서 따로 정할 수 있도록 한 것이므로, 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 면적 비율이 90퍼센트 미만을 충족하는 범위 이내면 그 용도 구성 및 용도별 비율 등에 대해서도 정할 수 있다고 할 것입니다.
그렇다면 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목과 제2호나목은 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물에 대해 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계에서 차지하는 비율이 90퍼센트 미만인 범위 내에서는, 도시ㆍ군계획조례로 공동주택과 준주택 부분의 면적의 연면적의 합계에 대한 비율을 정할 수 있다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
국토계획법 시행령 별표 8 제2호나목에서 도시․군계획조례로 건축할 수 없는 건축물을 따로 정하도록 한 내용이 해석상 불분명한 측면이 있으므로 해당 규정을 명확히 할 필요성이 있습니다.
<관계 법령>
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다.
1. ～ 6. (생 략)
7. 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 8에 규정된 건축물
8. ～ 21. (생 략)
②ㆍ ③ (생 략)
[별표 8]
1. 건축할 수 없는 건축물
가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다른 용도와 복합된 것은 제외한다)
나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택[공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물(다수의 건축물이 일체적으로 연결된 하나의 건축물을 포함한다)로서 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 90퍼센트(도시ㆍ군계획조례로 90퍼센트 미만의 범위에서 별도로 비율을 정한 경우에는 그 비율) 미만인 것은 제외한다]
다. ～ 차. (생 략)
2. 지역 여건 등을 고려하여 도시ㆍ군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물
가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 중 다른 용도와 복합된 것
나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(제1호나목에 해당하는 것은 제외한다)
주택법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ～ 3. (생 략)
4. "준주택"이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다.
5. ～ 29. (생 략)
주택법 시행령
제4조(준주택의 종류와 범위) 법 제2조제4호에 따른 준주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호라목에 따른 기숙사
2. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호거목 및 제15호다목에 따른 다중생활시설
3. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호나목에 따른 노인복지시설 중 「노인복지법」 제32조제1항제3호의 노인복지주택
4. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목2)에 따른 오피스텔