「수목원ㆍ정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」(이하 “수목원정원법”이라 함) 제2조제1호에서는 수목원이란 수목을 중심으로 수목유전자원을 수집ㆍ증식ㆍ보존ㆍ관리 및 전시하고 그 자원화를 위한 학술적ㆍ산업적 연구 등을 하는 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 수목유전자원의 증식 및 재배 시설 등 같은 호 각 목의 시설을 갖춘 것을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제2조제1항 및 별표 1에서는 수목원의 조성면적은 수목원이 자연상태하에서 수목유전자원의 증식ㆍ보존 등의 기능을 수행할 수 있도록 국ㆍ공립수목원의 경우에는 10헥타르 이상, 사립ㆍ학교수목원의 경우에는 2헥타르 이상이어야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 수목원정원법 제9조제1항에서는 수목원을 운영하는 자는 그 설립 목적을 달성하기 위하여 필요한 수목유전자원의 증식 및 재배ㆍ관리ㆍ전시 등의 시설을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 항 각 호의 사항을 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)에게 등록할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 수목유전자원의 증식 등의 시설에 관한 등록요건은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제3호에서는 수목원의 등록요건으로 수목원정원법 제2조제1호 각 목의 규정에 해당하는 시설을 갖출 것을 규정하고 있는바,
이 사안은 「수목원ㆍ정원의 조성 및 진흥에 관한 법률 시행규칙」(이하 “수목정원법 시행규칙”이라 함) 별표 1에 따른 사립수목원의 설치기준인 “조성면적이 2헥타르 이상”이 연접한 일단의 토지로서 2헥타르 이상인 토지만을 의미하는지, 아니면 연접하지 않은 분리된 토지로서 그 면적의 합산이 2헥타르 이상인 경우도 포함하는 의미인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 일정한 하나의 시설이 갖추어야 하는 요건으로 해당 시설의 면적이 일정한 기준 이상일 것을 규정한 경우, 해당 법령에서 그 시설을 연접하지 않은 토지에 각각 분리하여 조성할 수 있고 분리하여 조성한 경우의 시설 면적은 분리된 각각의 면적을 합산하여 산정한다는 등의 별도의 규정을 두고 있는 경우 또는 명문의 규정은 없으나 해당 법령의 취지 등을 고려하여 그와 같이 해석될 수 있는 특별한 사정이 인정되는 경우가 아니라면, 그 규정의 의미는 분리되지 않은 일단의 토지에 조성된 시설의 면적이 해당 기준 이상이어야 함을 의미하는 것이지, 분리되어 조성된 연접하지 않은 다수 토지의 면적 합계가 해당 기준 이상인 경우까지를 포함하는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다.
그런데, ① 수목원정원법 시행규칙 별표 1에서는 사립수목원의 조성면적은 2헥타르 이상이어야 한다고 규정하고 있을 뿐 사립수목원을 연접하지 않은 토지에 분리하여 조성할 수 있다거나 분리되어 조성된 사립수목원의 조성면적은 각각의 면적을 합산하여 산정한다는 등의 규정을 두고 있지 않고, ② 수목원이 갖추어야 하는 개별시설 각각의 면적기준 외에도 개별시설이 아닌 수목원 자체에 대한 면적기준을 별도로 규정함으로써 자연상태하에서 수목유전자원의 증식ㆍ보존 등의 기능을 수행할 수 있기 위하여 개별시설이 합해진 종합적인 시설로서의 수목원(법제처 2010. 1. 22. 회신 09-0400 해석례 참조)이 갖추어야 하는 최소한의 면적기준을 별도로 정하고 있는 같은 별표 1의 취지를 고려하면 수목원을 연접하지 않은 토지에 분리되어 조성하는 것이 허용된다고 볼만한 특별한 사정도 인정되지 않으므로, 수목원을 연접하지 않은 토지에 분리하여 조성하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 수목원정원법 제14조제2항에서는 국가 또는 지방자치단체는 수목원의 수목유전자원을 같은 법 제9조제1항에 따라 등록한 수목원(이하 “등록수목원”이라 함)에 무상 또는 유상으로 우선적으로 제공할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조에서는 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 수목유전자원의 정리 및 정보처리 등의 표준화 사업(제1호) 등을 우선적으로 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조에서는 국가 또는 지방자치단체는 등록수목원에 그 운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 이처럼 등록수목원에 대하여 운영비 보조 등 예외적인 혜택을 부여하고 있는 수목원정원법의 취지를 고려할 때, 수목원의 등록요건인 수목원정원법 시행규칙 별표 1에 따른 수목원시설의 설치기준은 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것이고, 그렇다면 같은 별표 1에 따른 사립수목원의 등록요건 중 사립수목원의 조성면적이 2헥타르 이상이어야 한다는 것은 사립수목원은 연접한 일단의 토지로서 2헥타르 이상인 토지에 조성되어야 한다는 의미로 보아야 할 것입니다.
아울러, 연접하지 않은 토지에 사립수목원을 분리하여 조성할 수 있다고 볼 경우 수목원정원법령에서는 분리하여 조성된 각각의 토지의 최소면적이나 분리된 토지 사이의 이격거리 등에 관한 규정을 별도로 두고 있지 않으므로 수목원이 지나치게 작은 면적으로 분리되어 조성되거나 각각의 시설이 지나치게 먼 거리에 위치할 수도 있는바, 이는 수목원정원법 제2조제1호 및 제3조제1항 각 호에 따라 수목유전자원의 증식 및 재배 시설, 관리시설 및 전시시설 등 개별시설을 모두 갖추고 그러한 개별시설의 기능을 유기적으로 연계하여 활용함으로써 수목유전자원을 수집ㆍ증식ㆍ보존ㆍ관리 및 전시하고 그 자원화를 위한 학술적ㆍ산업적 조사 및 연구 등의 사업을 수행하도록 하려는 수목원의 조성 및 운영 목적을 달성하지 못하게 되는 결과를 가져올 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 수목원정원법 시행규칙 별표 1에 따른 사립수목원의 설치기준인 “조성면적이 2헥타르 이상”은 연접한 일단의 토지로서 2헥타르 이상인 토지만을 의미한다고 할 것입니다.