「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」(이하 “공무원노조법”이라 함)에서는 공무원이 노동조합을 설립하는 최소 단위로 “행정부”를 규정하면서 그 범위에 대해 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 이 경우 행정부의 범위에 대해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 합니다.1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
먼저 공무원노조법 제5조제1항에서 공무원 노동조합의 최소 단위에 대해 일정한 제한을 두고 있는 것은 조합활동 및 단체교섭체계의 효율화를 위해 보수 등 주요 근무조건이 공통적으로 결정되는 기관 단위인 “헌법기관”과 “지방자치단체”에 상응하게 공무원 노동조합을 결성하도록 한 것인바,2)2) 『공무원노조법 제정 관련 참고자료』(노동부, 2004. 8. 23.), 2004. 10. 28. 의안번호 제170654호 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률안 환경노동위원회 검토보고서, 『공무원노조법 주요내용 및 쟁점 해설』(노동부, 2005) 및 헌법재판소 2008. 12. 26. 결정 2006헌마518 결정례 등 참조
「대한민국 헌법」상 “행정부”에 관한 규정(제4장)을 살펴보면 “정부”를 대통령(제1절)과 행정부(제2절)로 구분하여 규정하고 있고 “행정부”를 다시 국무총리와 국무위원(제2절제1관), 국무회의(제2절제2관), 행정각부(제2절제3관), 감사원(제2절제4관)으로 구분하여 그 설치 근거를 규정하면서 “행정각부”의 설치ㆍ조직과 직무범위는 법률로 정하도록 하고 있습니다(제96조).
그리고 “행정각부”에 관한 법령으로서 국가행정기관의 설치ㆍ조직과 직무범위의 대강을 정하고 있는 「정부조직법」에서는 중앙행정기관은 “이 법과 다른 법률”에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부ㆍ처ㆍ청으로 한다고 규정하고 있고(제2조제2항), 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」에서는 “「정부조직법」과 다른 법령”에 따라 설치되는 국가행정기관의 조직 및 정원에 관한 기준을 정하고 있습니다(제1조).
그렇다면 이러한 공무원노조법 제5조제1항의 입법 취지와 “행정각부”에 관해 규정하고 있는 다른 법령과의 관계에 비추어 볼 때 공무원노조법 제5조제1항에 따른 공무원 노동조합 설립의 최소 단위인 “행정부”의 범위는 법령상 국가공무원의 보수나 복무조건 등 근무조건을 결정하는 권한을 가진 자로서 노동관계에서 국가공무원의 상대방이 될 수 있는 단위를 고려하여 결정해야 할 것이고 「정부조직법」에 설치 근거가 있는 부·처·청 등의 조직 형태에 국한되는 것은 아니라고 보는 것이 타당합니다.
다음으로 특정 기관이 공무원노조법 제5조제1항의 “행정부”에 해당하는지는 그 설치의 법적 근거, 법에 의해 부여된 직무, 위원·직원의 임명 방법 등을 종합해서 판단해야 할 것인데,3)3) 법제처 2006. 1. 18. 회신 05-0119 해석례 및 대법원 2000. 8. 22. 선고 98두9295 판결례 등 참조
「세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법」(이하 “세월호선체조사위법”이라 함) 제3조에 따라 설치된 세월호 선체조사위원회(이하 “조사위원회”라고 함)는 문언상 「정부조직법」에 따른 대통령, 국무총리 또는 행정각부 등 다른 어떤 행정기관의 소속이라고 명시되어 있지 않습니다.
그러나 ① 조사위원회는 인양된 세월호 선체에 대한 과학적 조사를 통해 4·16세월호참사의 원인을 규명하기 위해 “별도의 법률”에 근거하여 설치·운영되는 기관으로서(세월호선체조사위법 제1조 및 제3조) ② 조사위원회의 위원과 조사위원회에 두는 사무처의 일부 직원을 각각 정부의 수반인 “대통령이 임명”하도록 되어 있고(같은 법 제6조제2항 및 제18조제3항) ③ 조사위원회의 위원장이 예산 관련 업무를 수행할 때에는 「국가재정법」 제6조제3항에 따른 “중앙관서의 장”으로 본다고 규정하고 있으며(같은 법 제8조제4항), ④ 조사위원회에 두는 직원의 정원과 조사위원회의 조직에 관해 필요한 사항은 “대통령령”으로 정하도록 하였습니다(세월호선체조사위법 제15조).
그런데 「국가재정법」 제6조제2항에 따른 “중앙관서”란 「대한민국 헌법」, 「정부조직법」 및 그 밖의 법률에 따라 설치된 “중앙행정기관”을 말하고, 조직·정원에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 것이 국가행정기관의 조직ㆍ정원에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 「정부조직법」의 입법 체계와 동일하다는 점4)4) 의안번호 제2005928호 세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법안에 대한 법제사법위원회 체계자구검토보고서 참조
등 관련 규정을 종합적으로 고려할 때 조사위원회는 공무원노조법 제5조제1항 중 “행정부”에 포함되는 것으로 보아야 합니다.5)5) 법제처 2012. 6. 21. 회신 12-0263 해석례 및 헌법재판소 2010. 10. 28. 결정 2009헌라6 결정례 참조
그리고 세월호선체조사위법 제19조제2항에 따라 별정직공무원으로 간주되는 조사위원회 소속 직원의 근무조건에 관해서는 「국가공무원법」 및 「국가공무원 복무규정」 등에 따라 다른 중앙행정기관 소속 별정직공무원과 동일하게 적용되므로 그 근무조건에 대해 공무원노조법 제8조제1항에 따라 행정부를 대표하는 인사혁신처장과 교섭하여 단체협약을 체결할 수 있는 기회가 동등하게 보장되도록 해석하는 것이 「대한민국 헌법」 제33조제2항에 따른 공무원의 노동기본권을 보장하려는 공무원노조법의 목적(제1조)에도 부합합니다.
<관계 법령>
「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」
제5조(노동조합의 설립) ① 공무원이 노동조합을 설립하려는 경우에는 국회·법원·헌법재판소·선거관리위원회·행정부·특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도·시·군·구(자치구를 말한다) 및 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도의 교육청을 최소 단위로 한다.
② 노동조합을 설립하려는 사람은 고용노동부장관에게 설립신고서를 제출하여야 한다.
「세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법」
제3조(세월호 선체조사위원회의 설치) 세월호 선체를 조사하는 등의 업무를 수행하기 위하여 세월호 선체조사위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
제4조(위원회의 독립성) 위원회는 그 권한에 속하는 업무를 수행할 때 정치적 중립성을 지키고 업무의 독립성과 객관성을 유지하여야 한다.
제19조(직원의 신분보장) ① 위원회 직원은 형의 확정이나 징계처분에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 퇴직·휴직·강임 또는 면직을 당하지 아니한다.
② 위원회 직원 중 파견공무원을 제외한 소속 직원은 위원회가 활동을 존속하는 기간 동안 「국가공무원법」에 따른 별정직공무원으로 본다.