「건축법」 제2조제1항제9호에서는 “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항 본문에서는 건축물을 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제79조제1항에서는 허가권자는 대지나 건축물이 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 같은 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조의2제8호에서는 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것이 대수선에 해당한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「건축법」 제80조제1항에서는 허가권자는 같은 법 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 같은 항 각 호의 이행강제금을 부과한다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 같은 항 제1호(건축물이 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우) 외의 위반 건축물의 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액을 이행강제금으로 부과한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제115조의2제2항에서는 「건축법」 제80조제1항제2호에 다른 이행강제금의 산정기준은 같은 영 별표 15와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 15 제1호에서는 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 같은 영 제3조의2제8호에 따른 증설 또는 해체로 대수선(이하 “무허가 대수선”이라 함)을 한 건축물에 대해서는 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 이행강제금으로 산정하도록 규정하고 있는바,
이 사안은 일부 층은 근린생활시설이고 나머지 층은 다가구주택인 건축물의 건축주가 그 건축물의 다가구주택에 해당하는 부분의 일부에 대해서 허가를 받지 않고 대수선(경계벽 증설)을 하여 시정명령을 받고 이를 이행하지 않은 경우, 건축주에 부과하는 이행강제금은 건축물 전체의 면적을 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 건축물의 다가구주택에 해당하는 부분 중 무허가 대수선이 이루어진 부분의 면적을 기준으로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 이행강제금의 산정기준에 관한 「건축법 시행령」 별표 15에서는 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 용도변경을 한 건축물에 대해서는 “허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분”의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을(제1호의2), 유지ㆍ관리 상태가 「건축법」 제42조에 따른 기준에 적합하지 않은 건축물에 대해서는 “위반한 조경의무면적에 해당하는 바닥면적”의 시가표준액의 100분의 3에 해당하는 금액을(제3호) 각각 이행강제금으로 산정하도록 규정하여 이행강제금의 부과 대상을 전체 건축물 중 위반행위가 존재하는 부분으로 한정하고 있습니다. 이에 반하여 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 대수선을 한 건축물의 경우에는 「건축법 시행령」 별표 15 제1호에서 그 이행강제금을 “시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액”이라고만 규정하고 있습니다.
이와 같이 「건축법 시행령」 별표 15에서는 위반행위의 종류에 따라 이행강제금의 부과 범위를 위반행위가 존재하는 부분으로 제한하려는 경우에는 그러한 취지를 명시하여 규정하고 있으므로, 같은 별표 제1호에서 무허가 대수선이 행해진 건축물에 대해서 이행강제금의 부과 범위를 한정하는 별도의 문구 없이 “시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액”이라고만 규정하고 있는 것은 위반행위가 존재하는 부분만이 아니라 건축물 전체에 대해서 그 시가표준액을 기준으로 이행강제금을 산정하라는 의미로 보는 것이 해당 규정의 문언에 충실한 해석이라고 할 것입니다.
다음으로, 「건축법 시행령」 별표 15에서는 무허가ㆍ미신고 용도변경 행위(제1호의2)와 조경의무 위반 행위(제3호)의 두 가지 경우에 대해서만 위반행위가 존재하는 부분을 기준으로 이행강제금을 산정하도록 규정하고 있는 있는데, 이는 위 두 가지 사유가 비록 위법한 행위이기는 하지만 일반적으로 해당 행위로 인하여 건축물의 안전에 미치는 영향이 크지 않다는 점을 고려한 것이라 할 것입니다.
그런데, 같은 별표에서는 이와 같은 두 가지 사유를 제외한 나머지 위법 행위들, 즉, 무허가 대수선(제1호), 사용승인을 받지 않은 건축물의 사용(제2호), 유지ㆍ관리 기준 위반(제3호), 건축선 위반(제4호), 구조내력기준 위반(제5호), 피난시설 등 기준 위반(제6호), 내화구조 및 방화벽 기준 위반(제7호), 방화지구 안의 건축물에 관한 기준 위반(제8호), 내부 마감재료 기준 위반(제9호), 높이 제한 위반(제10호 및 제11호), 건축설비의 설치ㆍ구조 기준 등 위반(제12호)에 대해서는 모두 “위반행위가 존재하는 부분의 시가표준액”이 아니라 건물 전체의 “시가표준액”을 기준으로 이행강제금을 산정하도록 하여 이행강제금을 무겁게 부과하고 있는바, 이는 무허가 대수선 등이 비록 건축물 일부에 대해서 행해진다고 하더라도 이로 인하여 안전에 미치는 영향은 그 위반 행위가 이루어진 부분에만 미치는 것이 아니라 건축물 전체에 미치는 것이 일반적이라는 점을 고려한 것이라 할 것이므로, 하나의 건축물에 여러 가지 용도가 혼재되어 있는 경우 그 중 특정 용도에 해당하는 부분에 대해서만 무허가 대수선이 이루어졌다고 하더라도 그 위반 행위에 대한 이행강제금은 해당 위반 행위가 건축물 전체의 안전에 미치는 영향을 고려하여 전체 건축물을 기준으로 산정되어야 한다고 할 것입니다.
따라서, 일부 층은 근린생활시설이고 나머지 층은 다가구주택인 건축물의 건축주가 그 건축물의 다가구주택에 해당하는 부분의 일부에 대해서 허가를 받지 않고 대수선(경계벽 증설)을 하여 시정명령을 받고 이를 이행하지 않은 경우, 건축주에 부과하는 이행강제금은 건축물 전체의 면적을 기준으로 산정해야 한다고 할 것입니다.