「자연공원법」 제18조제1항에서는 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원자연보존지구, 공원자연환경지구 등 같은 항 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 공원자연환경지구를 공원자연보존지구의 완충공간(緩衝空間)으로 보전할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항제2호바목에서는 공원자연환경지구에서 허용되는 행위의 하나로 자연공원으로 지정되기 전의 기존 건축물에 대하여 주위 경관과 조화를 이루도록 하는 범위에서 대통령령으로 정하는 규모 이하의 증축ㆍ개축ㆍ재축을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조의3제4항제1호가목에서는 공원자연환경지구에서 허용되는 증축의 기준을 지상층은 기존 지상층의 연면적을 포함하여 200제곱미터 이하이고 기존 층수를 포함하여 2층 이하일 것으로 규정하고 있는바,
이 사안은 「자연공원법」 제18조제1항제2호에 따른 공원자연환경지구 내 자연공원이 지정되기 전에 건축된 기존 건축물에 지상층 연면적이 200제곱미터 이하인 별도의 동을 증축하는 경우, 기존 건축물의 지상층 연면적과 증축되는 동의 지상층 연면적의 합산은 200제곱미터 이하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「자연공원법」에서는 “증축”에 대한 정의규정을 별도로 두고 있지 않으므로 “증축”의 개념은 건축물의 구조 및 건축 기준 등을 규정하고 있는 「건축법」에 따라야 할 것인데, 「건축법 시행령」 제2조제2호에서는 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 규정하고 있는바, “증축”은 수평증축 및 수직증축을 모두 포함하는 개념이라고 할 것입니다(법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0405 해석례 참조).
그런데, 「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호에서는 공원자연환경지구의 공원지정 전의 기존 건축물에 대한 “증축의 기준”을 정하고 있을 뿐, 증축의 방식이 별도의 동을 증축하는 방식인지 또는 별도의 동을 증축하지 않고 기존 건축물의 층수를 증가시키는 등의 수직증축인지 여부에 따라 해당 기준의 적용 여부를 달리 규정하고 있지 않으므로, 공원자연환경지구 내에서 기존 건축물과 별도의 동을 증축하는 경우에도 같은 호에 따른 증축 기준을 충족해야 함은 문언상 명백하다고 할 것인바, 같은 호 가목에서 “기존 지상층의 연면적을 포함하여”라고 규정하고 있으므로 별도의 동으로 증축되는 지상층의 연면적이 200제곱미터 이하라고 할지라도 별도의 동으로 증축되는 지상층의 연면적과 기존 건축물의 연면적의 합산은 200제곱미터 이하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 「자연공원법」 제18조제2항은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원자연환경지구 등 자연공원의 용도지구에서의 건축행위 등을 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 규정이라는 점을 고려하면, 별도의 동을 증축하는 경우도 같은 법 시행령 제14조의3제4항제1호에 따른 증축에 포함되어 허용되는 것으로 보더라도 그 증축 기준은 문언에 따라 엄격하고 제한적으로 해석해야 하는 것이지, 명문의 근거 없이 그 증축 기준을 수직증축 등 다른 방식의 증축에 적용되는 기준보다 완화하여 해석함으로써 증축되는 동의 지상층 연면적이 200제곱미터 이하라면 기존 건축물의 지상층 연면적과 증축되는 동의 지상층 연면적의 합산이 200제곱미터를 초과해도 된다고 보는 것은 「자연공원법」 제18조제2항의 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에서는 연면적은 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 한다고 규정하고 있고, 「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호가목에서는 「건축법」 제56조와는 다르게 대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 연면적을 이들 연면적의 합계로 한다는 규정을 두고 있지 않으므로, 기존 건축물과 별도의 동을 증축하는 경우에는 기존 건축물을 수직증축하는 경우와는 다르게 증축되는 별도의 동의 지상층 연면적이 200제곱미터 이하인 경우에는 기존 건축물의 지상층 연면적과의 합산이 200제곱미터를 초과해도 되는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호가목에서는 “연면적의 합계”라는 표현을 사용하고 있지는 않으나 “증축되는 연면적이 200제곱미터 이하일 것”이라고 규정하지 않고 “기존 지상층의 연면적을 포함하여 200제곱미터 이하일 것”이라고 규정하고 있으므로 기존 건축물과 별도의 동을 증축하는 경우에도 그 각각의 연면적의 합산이 200제곱미터 이하여야 함은 문언상 명백하고, 만약 그와 같이 해석한다면 기존 건축물과 분리된 별도의 동은 그 별도의 동의 지상층 연면적이 200제곱미터 이하이기만 하면 기존 건축물의 지상층 연면적과 관계없이 공원자연환경지구 내에 몇 개의 동이든 증축할 수 있게 되어 공원자연환경지구 내에서의 건축행위 등을 엄격히 제한하여 자연공원의 생태계와 경관의 훼손을 방지하려는 「자연공원법」 제18조제2항의 입법 취지를 크게 훼손할 우려가 있다는 점을 고려하면, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「자연공원법」 제18조제1항제2호에 따른 공원자연환경지구 내 자연공원이 지정되기 전에 건축된 기존 건축물에 지상층 연면적이 200제곱미터 이하인 별도의 동을 증축하는 경우, 기존 건축물의 지상층 연면적과 증축되는 동의 지상층 연면적의 합산은 200제곱미터 이하여야 할 것입니다.