「농어촌정비법」 제22조제1항에서는 농어촌용수의 수질 보전을 위하여 저수지 상류지역 중 대통령령으로 정하는 지역에서는 공장 및 산업단지를 설립할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제29조에서는 공장 및 산업단지를 설립할 수 없는 지역으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조에 따른 용도지역이 도시지역·계획관리지역인 경우로서 저수지 만수위(滿水位)로부터 수계상 상류방향으로 유하거리(流下距離) 2킬로미터 이내의 지역(제1호), 국토계획법 제36조에 따른 용도지역이 도시지역·계획관리지역 외의 지역인 경우로서 저수지 만수위로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 5킬로미터 이내의 지역(제2호)을 규정하고 있습니다.
그런데, 「농어촌정비법」 제22조제2항에서는 시장·군수·구청장은 같은 조 제1항에도 불구하고 공장 및 산업단지 설립이 제한되는 지역 중 대통령령으로 정하는 지역에는 폐수배출시설이 아닌 공장 및 산업단지 설립을 승인할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제30조에서는 공장 등 설립 제한 지역의 예외로서 국토계획법 제36조에 따른 용도지역이 도시지역·계획관리지역 외의 지역인 경우로서 저수지 만수위로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 2킬로미터를 초과하는 지역(제1호), 시장·군수·구청장이 공장 또는 산업단지의 설립 후에도 저수지의 수질을 공장 또는 산업단지가 설립되기 전과 같은 수준으로 유지할 수 있도록 하는 수질오염 방지계획을 세워 관할 유역환경청장 또는 지방환경청장과 협의한 일정한 요건에 해당하는 지역(제3호)을 규정하고 있습니다.
한편, 수질수생태계법 제2조제10호 본문에서는 “폐수배출시설”이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제6조에서는 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설은 폐수를 배출하는 공정단위별 시설로서 별표 4와 같다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 별표 4에서는 폐수배출시설의 적용기준과 분류 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 「농어촌정비법」 제22조제2항에 따른 폐수배출시설은 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설과 동일한 의미인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「농어촌정비법」 제22조제2항에서는 폐수배출시설이 아닌 공장 및 산업단지의 설립 승인이 가능한 경우에 대해 규정하면서 폐수배출시설의 의미에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않은바, 이러한 경우 폐수배출시설의 개념은 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단해야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1. 회신 14-0646 해석례 참조).
그런데, 「농어촌정비법」 제22조제2항에 따른 폐수배출시설의 의미를 살펴보기에 앞서 폐수배출시설에 관하여 규정하고 있는 수질수생태계법 제2조제10호의 입법연혁을 살펴보면, 2000년 1월 21일 법률 제6199호로 일부개정되기 전의 「수질환경보전법」 제2조제5호 본문에서는 폐수배출시설을 “수질오염물질을 공공수역에 배출하는 시설물·기계·기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것”이라고 정의하고 있었으나, 2000년 1월 21일 법률 제6199호로 일부개정된 「수질환경보전법」 제2조제5호 본문에서는 개정 전 규정에서 “공공수역에”라는 부분을 삭제하여 현행 수질수생태계법 제2조제10호 본문과 동일하게 “수질오염물질을 배출하는 시설물·기계·기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것”이라고 규정하게 되었는바, 이와 같은 수질수생태계법 제2조제10호의 문언과 입법연혁에 비추어 볼 때, 수질수생태계법에 따른 폐수배출시설은 수질오염물질을 공공수역에 배출하는 시설에 한정되지 않는다고 할 것입니다(대법원 2005. 10. 28. 선고 2003도5192 판결례 참조).
또한, 수질수생태계법 제2조제11호에서는 “폐수무방류배출시설”이란 폐수배출시설에서 발생하는 폐수를 해당 사업장에서 수질오염방지시설을 이용하여 처리하거나 동일 폐수배출시설에 재이용하는 등 공공수역으로 배출하지 아니하는 폐수배출시설을 의미한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조제7항제2호에서는 폐수를 전량(全量) 재이용하거나 전량 위탁처리하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 아니하는 폐수배출시설에 관한 사항을 규정하고 있는바, 이와 같이 수질수생태계법에서는 발생된 폐수를 공공수역으로 배출하지 않는 사업장까지도 폐수배출시설의 개념에 포함시키고 있으므로, 수질수생태계법 시행규칙 별표 4의 기준에 따라 폐수가 발생되는 시설이라면 해당 시설은 공공수역으로의 배출 여부와 무관하게 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설에 해당한다고 할 것입니다.
다음으로, 「농어촌정비법」 제22조제2항에 따른 폐수배출시설의 의미를 살펴보면 해당 규정에서는 수질수생태계법을 구체적으로 인용하면서 폐수배출시설의 의미를 밝히고 있지는 않지만, 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 공공수역의 수질을 적정하게 관리·보전하려는 수질수생태계법의 입법목적(제1조)과 농업용수 및 농어촌 지역의 생활용수 등으로 사용되는 농어촌용수의 수질개선을 목적으로 하는 「농어촌정비법」 제22조의 입법취지에는 유사성이 있다고 할 것이고, 특정수질유해물질 배출시설에 대해 규정하고 있는 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호 및 폐수종말처리시설의 설치 및 운영에 대해 규정하고 있는 수질수생태계법 제48조제1항을 명시적으로 인용하고 있는 「농어촌정비법 시행령」 제30조제3호의 내용 등에 비추어 볼 때 「농어촌정비법」상 폐수배출과 관련이 있는 규정은 수질수생태계법의 내용을 기초로 하여 규정되어 있다고 할 것이므로, 「농어촌정비법」 제22조제2항에서 규정하고 있는 폐수배출시설 역시 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설과 동일한 의미라고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
더욱이, 폐수배출시설의 의미가 농어촌정비법령상 규정되어 있지 않아 단순히 사전적 개념으로 폐수배출시설의 의미를 파악한다면 그 범위가 불명확해지는 문제가 발생하는바,「농어촌정비법」 제22조제2항은 원칙적으로 공장 등의 설립이 제한되는 지역에서 예외적으로 공장 및 산업단지를 설립할 수 있는 경우를 규정하고 있는 것으로서, 해당 규정 및 그 위임에 따른 「농어촌정비법 시행령」 제30조와 같은 예외적 규정의 경우 문언에 따라 엄격하게 해석되어야 할 것이므로(법제처 2011. 9. 1. 회신 11-0447 해석례), 농어촌정비법령 상 그 의미가 명시적으로 규정되어 있지 않은 “폐수배출시설”의 의미를 해석하면서 폐수를 발생시키더라도 저수지가 속한 수계의 공공수역으로 배출시키지 않는 공장이라면 폐수배출시설에 해당하지 않는다고 보는 것은 법령상 근거 없는 해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「농어촌정비법」 제22조제2항에 따른 폐수배출시설은 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설과 동일한 의미라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「농어촌정비법」 제22조제2항에 따른 폐수배출시설이 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설과 동일한 의미라고 해석하더라도, 여전히 「농어촌정비법 시행령」 제30조의 해석과 관련하여 집행상 혼선의 여지가 있으므로, 법률과 시행령 간의 불일치를 해소하는 입법적 개선이 필요합니다.