「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제18조제2항에서는 산림청장은 국유림의 경영관리에 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유림 또는 사유림 그 밖의 토지(이하 “공유림등”이라 함)를 매수할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제12조제1항에서는 매수할 수 있는 공유림등을 같은 항 각 호로 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 저당권 및 지상권 등 사권이 설정되어 있는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공유림등을 매수할 수 없다고 규정하고 있습니다.
한편, 「전원개발촉진법」 제6조의2제1항에서는 전원개발사업자는 전원개발사업에 필요한 같은 법 제2조제4호에 따른 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「전원개발촉진법」 제6조의2제1항에 따라 송전설비의 설치ㆍ존속을 위한 지상권 및 구분지상권(이하 “지상권등”이라 함)이 사유림에 설정된 경우, 산림청장은 그 지상권등이 소멸되지 않아도 국유림법 제18조제2항에 따라 해당 사유림을 매수할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국유림법 시행령 제12조제2항제1호에서 공유림등에 저당권 및 지상권 등 사권이 설정되어 있는 경우에 산림청장이 해당 공유림등을 매수할 수 없도록 규정하고 있는 취지는 사권으로 인하여 해당 공유림등의 사용·처분이 제한될 수 있는 가능성과 사권으로 인한 분쟁의 여지를 사전에 차단함으로써, 국유림의 기능을 증진하고 국유림을 효율적으로 관리하려는 국유림법의 입법 목적을 달성하기 위한 것이라고 할 것인바, 국유림법 시행령 제12조제2항제1호에 따른 “사권”이란 그 사권의 내용에 따라 해당 재산의 사용·수익·처분권이 그 권리자에게 귀속됨으로써 소유자의 사용·수익·처분권이 제한되는 사법상 일체의 권리라고 할 것입니다(법제처 2013. 11. 4. 회신 13-0494 해석례 참조).
그런데, 지상권은 타인의 토지에서 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 물권이고(「민법」 제279조), 구분지상권은 건물 기타 공작물을 소유할 목적으로 타인 토지의 지하 또는 지상의 공간을 그 상하의 범위를 정하여 사용하는 지상권으로서(「민법」 제289조의2제1항), 이 사안에서 송전설비의 설치·존속을 위한 지상권 및 구분지상권이 공유림등에 설정된 경우에는 그 권리자가 송전선, 송전탑과 같은 송전설비의 소유를 위해 해당 토지를 배타적으로 또는 정해진 상하의 범위에서 사용할 수 있는 권원을 취득한다고 할 것이므로, 그 권리의 범위만큼 공유림등의 소유자의 사용권이 제한된다고 할 것이고, 이와 같이 사용권에 제한이 있는 공유림등을 산림청장이 매수하는 것은 국유림법 시행령 제12조제2항 본문 및 같은 항 제1호의 문언상 허용되지 않을 뿐만 아니라, 공유림등의 사용·처분이 제한될 수 있는 가능성과 사권으로 인한 분쟁의 여지를 사전에 차단하려는 해당 규정의 입법 취지에도 반하는 결과를 초래한다고 할 것입니다.
한편, 「전기사업법」 제89조의2제4항에서 송전선로의 설치·존속을 위한 구분지상권의 존속기간을 송전선로가 존속하는 때까지로 정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 송전설비의 설치·존속을 위한 지상권등은 공익적인 목적으로 설정된 권리로서 그 존속이 보장되므로 산림청장은 그 지상권등이 소멸되지 않아도 국유림법 제18조제2항에 따라 공유림등을 매수할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 국유림법령에 따른 공유림등의 매수는 공유림등의 매각을 원하는 자가 국유림법 시행규칙 제19조제1항에 따라 매도승낙서를 제출하고 해당 공유림등이 국유림법 시행령 제12조에 따른 매수의 요건을 충족하는 경우에만 이루어질 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 같은 조 제2항 단서에 따라 국유림의 효율적 경영ㆍ관리를 위하여 그 매수가 불가피하다고 산림청장이 인정하는 경우가 아닌 한, 산림청장이 같은 조 제2항 본문 및 같은 항 제1호에 따른 제한을 위반하면서까지 공유림등을 매수해야 한다거나 매수할 수 있다고 볼 수는 없을 것이고, 송전설비의 설치ㆍ존속을 위한 지상권등이 해당 규정의 사권에 해당하지 않는 것으로 보려면 송전설비의 설치ㆍ존속을 위한 지상권등은 해당 규정에 따른 사권의 범위에서 제외한다고 규정하였을 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해볼 때, 「전원개발촉진법」 제6조의2제1항에 따라 송전설비의 설치ㆍ존속을 위한 지상권등이 사유림에 설정된 경우, 산림청장은 그 지상권등이 소멸되거나 국유림법 시행령 제12조제2항 단서에 해당한다고 산림청장이 인정하는 경우가 아닌 한 국유림법 제18조제2항에 따라 해당 사유림을 매수할 수는 없다고 할 것입니다.