「식품위생법」 제3조제1항에서는 누구든지 판매를 목적으로 식품 또는 식품첨가물을 채취·제조·가공·사용·조리·저장·소분·운반 또는 진열을 할 때에는 깨끗하고 위생적으로 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항에서는 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 표시등 같은 항 각 호의 표시에 관하여 기준을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 판매하거나 판매할 목적으로 수입·진열·운반하거나 영업에 사용하여서는 아니 된다고 규정하고 있습니다.
한편, 「식품위생법」 제2조제12호에서는 “집단급식소”란 영리를 목적으로 하지 아니하면서 특정 다수인에게 계속하여 음식물을 공급하는 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 곳의 급식시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조에서는 「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소는 1회 50명 이상에게 식사를 제공하는 급식소를 말한다고 규정하고 있으며, 「식품위생법」 제88조제3항에서는 집단급식소에 관하여는 같은 법 제3조, 제10조제2항 등을 준용한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「노인복지법」 제34조제1항제1호에 따른 노인요양시설에서 영리를 목적으로 하지 않고 1회 50명 미만의 특정 다수인에게 식사를 제공하여 그 급식시설이 「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소에 해당하지 않더라도, 식품 또는 식품첨가물의 위생적 취급에 관한 같은 법 제3조제1항 및 식품등의 표시기준에 관한 같은 법 제10조제2항이 해당 노인요양시설에 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 1회 50명 미만의 특정 다수인에게 식사를 제공하는 노인요양시설에 「식품위생법」 제3조제1항 및 같은 법 제10조제2항이 적용되는지 여부를 판단하기 위해서는 1회 50명 미만의 “특정 다수인에게 식사를 제공”하는 행위가 같은 법 제3조제1항에 따른 “불특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공”에 포함되는지 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 그 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 고려하여야 하므로 일정한 한계가 있다고 할 것인바(2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「식품위생법」 제3조제1항에 따라 “판매”의 범위에 포함되는 “불특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공”이란 특별히 정해지지 않은 임의의 다수인에 대한 제공을 의미한다고 할 것이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), 노인요양시설의 입소자와 같은 특정된 다수인에게 식사를 제공하는 것은 불특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공에 해당하지 않음이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고, 1974년 12월 21일 법률 제2701호로 개정되어 같은 날 시행된 「식품위생법」에서는 식품등의 위생적인 취급에 관한 제2조의2를 신설하면서 같은 조 제1항에서 “판매”에 “판매 외의 수여를 포함한다”고 규정하고 있었으나, 1986년 5월 10일 법률 제3823호로 전부개정되어 같은 해 11월 11일 시행된 「식품위생법」 제3조제1항에서는 같은 법 개정 전의 “수여”를 “불특정 다수인에 대한 제공”으로 개정하여 특정 다수인에 대한 식품 또는 식품첨가물의 제공은 해당 규정의 규율 대상에서 제외된다는 것을 명확히 하였다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
한편, 「식품위생법」 제3조제1항에 따른 “판매” 개념에 “불특정 다수인에 대한 제공”이 포함된다고 규정한 것은 식품 또는 식품첨가물을 판매하는 경우 외에 무료로 식품 또는 식품첨가물을 제공하는 경우 등에도 식품등을 위생적으로 관리하도록 하여 위생상의 위해를 방지하기 위한 취지이므로, “불특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공”을 문언 그대로 한정적으로 해석하여 “특정 다수인에 대한 제공”을 배제하는 것은 입법 취지에 비추어 볼 때 타당하지 않다는 의견이 있을 수 있으나, “불특정 다수인에 대한 제공”에 “특정 다수인에 대한 제공”이 포함된다고 본다면 식품위생법령의 적용을 받는 식품 및 식품첨가물의 제공 행위의 범위가 무한정 확대될 수 있고, 만일 “특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공” 중 일부를 선별하여 식품위생법령의 적용대상으로 본다고 하더라도 그 선별의 기준이 불분명하여 자의적으로 적용 여부가 결정될 수 있다는 점, 이 사안의 노인요양시설은 「노인복지법」 제35조제3항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 별표 4에 따라 식당 및 조리실에 관한 시설기준, 설비기준 및 직원의 배치기준과 같은 규칙 별표 5 제2호에 따른 급식위생관리에 관한 같은 호 각 목의 규정을 준수하여야 하고, 이를 위반할 경우 「노인복지법」 제43조제1항제1호에 따라 사업의 정지 또는 폐지 처분을 받을 수도 있어 위생상의 위해를 방지하기 위한 「노인복지법」 상의 행정적 조치가 마련되어 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
더욱이, 「식품위생법」 제97조제1호에서는 같은 법 제10조제2항을 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있고, 같은 법 제101조제2항제1호에서는 같은 법 제3조를 위반한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것이므로(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 같은 법 제3조제1항에 따른 “불특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공”을 그 문언의 통상적인 의미를 넘어 노인요양시설의 입소자와 같은 “특정 다수인에 대한 식품 및 식품첨가물의 제공”까지 포함하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「노인복지법」 제34조제1항제1호에 따른 노인요양시설에서 영리를 목적으로 하지 않고 1회 50명 미만의 특정 다수인에게 식사를 제공하여 그 급식시설이 「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소에 해당하지 않는다면, 식품 또는 식품첨가물의 위생적 취급에 관한 같은 법 제3조제1항 및 식품등의 표시기준에 관한 같은 법 제10조제2항은 해당 노인요양시설에 적용되지 않는다고 할 것입니다.