「도시교통정비 촉진법」 제15조제1항제11호에서는 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 “「건축법」에 따른 건축물” 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경(제11호)을 하려는 자는 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하는 대상사업의 범위, 분석대상 및 대책의 구체적 내용 등 세부기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제13조의2제1항제8호에서는 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 하는 건축물의 하나로 “의료시설”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목의 8)에서는 의료시설의 세부용도를 “병원(종합병원, 병원, 치과병원, 한방병원)”으로 규정하고 있습니다.
그리고, 「건축법」 제2조제2항제9호 및 같은 법 시행령 별표 1 제9호에서는 건축물의 용도를 정하면서, 의료시설을 “가. 병원(종합병원, 병원, 치과병원, 한방병원, 정신병원 및 요양병원을 말한다)”과 “나. 격리병원(전염병원, 마약진료소, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다)”으로 규정하고 있는바,
이 사안은 「건축법 시행령」 별표 1 제9호에 따른 “요양병원”이 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제13조의2제1항에 따라 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 하는 “의료시설”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것입니다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조).
그런데, 「도시교통정비 촉진법」 제16조제1항에서는 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획에 대한 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 함)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향분석ㆍ개선대책을 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 비고란 제4호에서는 건축물에 대한 교통영향분석ㆍ개선대책을 제출하여야 하는 시기는 「건축법」 제11조에 따른 허가 전으로 한다고 규정하고 있으므로, 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 하는 건축물에 포함된다면 「건축법」 등 관계 법령에 따른 승인등을 받기 전까지 반드시 해당 건축물에 대한 교통영향분석ㆍ개선대책을 제출하여야 하고, 만일 이를 제출하지 않는다면 해당 승인등은 반려될 수밖에 없게 되어 건축물의 준공 등 사업 절차가 지연되는 결과를 초래하게 된다고 할 것입니다.
이처럼, 해당 건축물에 대하여 도시교통정비촉진법령에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여 제출하도록 하는 것은 결국 해당 사업자에게 의무를 부과하거나 권리를 제약하는 것이라 할 수 있으므로, 교통영향분석ㆍ개선대책의 수립대상이 되는 의료시설의 범위를 그 문언의 의미를 넘어서 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 도시교통정비촉진법령과 건축법령에서 각각 “병원”의 세부용도를 규정하면서 “요양병원”의 경우에는 건축법령에서만 규정하고 있는데, 「도시교통정비 촉진법」 제15조제1항제11호에서 교통영향분석?개선대책 수립대상을 “「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물”로 규정하고 있는 점을 고려할 때, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 별표 1 제2호가목의 8)에 따른 “의료시설”은 건축법령에 따른 의료시설 중에서 병원, 종합병원, 치과병원, 한방병원에 대해서만 교통영향분석ㆍ개선대책 수립의무를 부여한 것이라고 보는 것이 위임규정의 취지에도 충실한 해석일 것입니다.
아울러, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 별표 1 제2호가목의 다른 규정들을 살펴보면, 건축물의 세부용도를 한정하지 않으려는 경우에는 “∼ 등[같은 목 4), 17) 참조]” 또는 “그 밖에 이와 유사한 것[같은 목 13) 참조]”이라는 표현을 사용하고 있는 한편, 그 세부용도를 한정하려는 경우에는 대상 건축물의 범위를 특정[1)의 “공동주택” 중 “아파트”만을 규정하여 연립주택 및 다세대주택을 제외함]하고 있는바, 교통영향분석ㆍ개선대책 수립대상의 범위를 해석할 때에는 이러한 입법방식도 함께 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 요양병원은 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제13조의2제1항에 따라 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하여야 하는 “의료시설”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
교통영향분석ㆍ개선대책은 교통유발량이 많을 것으로 예상되는 대규모의 사업 및 건축물에 대하여 미리 교통영향을 분석하고 그 개선대책을 마련하여 교통체계의 효율화와 도시교통의 원활한 소통 등을 달성하기 위하여 도입된 것입니다. 그런데, 현행 「도시교통정비 촉진법 시행령」 별표 1 제2호가목의 8)의 해석으로는 요양병원이 의료시설에 포함된 것으로 보기 어려우므로, 요양병원을 건축하려는 경우에 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립ㆍ제출하도록 하기 위해서는 이를 명시적으로 규정하는 등 입법적 조치가 필요하다고 할 것입니다.