「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제1호다목에서는 하천ㆍ호소ㆍ구거, 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 공유수면의 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 함)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하면서 같은 항 제1호에서 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말함), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위를 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 공유수면관리청은 같은 조 제1항제1호에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 공유수면법 시행령 제6조제1항 각 호 외의 부분에서는 법 제8조제2항에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 공유수면 또는 공유수면 밑의 지하에 설치되거나 공유수면에 떠 있는 건축물 중 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다고 규정하면서 같은 항 제3호에서 「연안관리법」 제6조에 따른 연안통합관리계획, 같은 법 제9조에 따른 연안관리지역계획 또는 같은 법 제21조에 따른 연안정비기본계획에 적합하고 공유수면관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정하는 건축물을 규정하고 있는바,
이 사안은 국유 하천ㆍ호소ㆍ구거, 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류 중 「연안관리법」이 적용되지 아니하는 공유수면에 공유수면관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정하는 실내ㆍ외 체육시설을 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로 신축하려는 경우 공유수면법 제8조제2항에 따라 공유수면 점용ㆍ사용허가를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유수면법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항제1호에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조제1항제3호에서는 「연안관리법」 제6조에 따른 연안통합관리계획, 같은 법 제9조에 따른 연안관리지역계획 또는 같은 법 제21조에 따른 연안정비기본계획(이하 “연안 관련 계획”이라 함)에 적합하고 공유수면관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정하는 건축물을 규정하고 있으므로, 공유수면법 시행령 제6조제1항제3호에 따른 건축물을 건축하기 위한 공유수면 점용ㆍ사용허가를 받기 위해서는 연안 관련 계획에 적합하여야 할 것, 관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정할 것이라는 두 개의 요건을 모두 갖추어야 합니다.
그런데, 공유수면법 제8조제1항제1호에 따른 공유수면 점용ㆍ사용허가 사유에 “건축물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위”를 추가한 취지는 해양관광산업의 경쟁력을 강화하기 위해서 해상관광호텔을 신축할 수 있는 근거규정을 마련하기 위한 것이었고, 이와 동시에 해안의 경관과 환경피해를 최소화하기 위한 방안으로 같은 조 제2항에서 건축물의 종류를 대통령령으로 정하도록 규정함으로써 건축물의 설치를 엄격히 제한하였으며(1998. 2. 8. 법률 제5914호로 전부개정되어 같은 해 8. 9. 시행된 「공유수면관리법」 국회 심사보고서 참조), 그 위임을 받아 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 해상에서의 무분별한 건축행위를 억제하기 위하여 공유수면에 설치할 수 있는 건축물의 범위를 항만운영 등에 필요한 건축물 기타 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정되는 건축물로 규정하고 있는바(1999. 8. 6. 대통령령 제16514호로 전부개정되어 같은 해 8. 9. 시행된 「공유수면관리법 시행령」 개정이유 참조), 공유수면법 시행령 제6조제1항제3호는 공유수면 중에서 「연안관리법」에 따른 연안에 건축물을 건축하는 경우 공유수면 점용ㆍ사용허가를 할 수 있도록 하면서, 연안 관련 계획에 적합할 것을 전제로 공유수면관리청이 공유수면 관리에 지장이 있는지 여부를 추가적으로 판단하여 공유수면 점용ㆍ사용허가를 결정하도록 설계되어 있다고 보는 것이 연안에서의 무분별한 건축행위를 방지하기 위하여 위 규정을 신설한 취지에 부합한다고 할 것입니다.
한편, 「연안관리법」이 적용되지 아니하는 공유수면에 건축물을 건축하는 경우 공유수면법 시행령 제6조제1항제3호에서 정한 “연안 관련 계획에 적합할 것”이라는 요건을 갖출 필요가 없으므로 같은 호에서 규정하고 있는 두 개의 요건 중 관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정할 것이라는 다른 하나의 요건만 갖추면 공유수면 점용ㆍ사용허가가 가능하다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 만일 「연안관리법」이 적용되지 아니하는 공유수면에 건축물을 건축하는 경우 공유수면의 관리에 지장이 없다는 인정만으로 공유수면 점용ㆍ사용허가를 할 수 있다고 해석한다면 공유수면법 시행령 제6조제1항제3호에서 연안 관련 계획에 적합할 것이라는 요건을 규정한 취지가 무의미해지게 되고, 공유수면 점용ㆍ사용허가가 가능한 건축물을 공유수면법 시행령 제6조제1항 각 호에 따른 건축물로 한정하면서 같은 항 제1호, 제2호, 제4호, 제5호에서 각각 항만 및 어항 운영, 「관광진흥법」, 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」, 「전기사업법」에 따른 특정 목적의 건축물로 제한하여 규정하고 있는 공유수면법령의 체계에도 부합하지 아니하므로, 그러한 의견은 타당하지 아니하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국유 하천ㆍ호소ㆍ구거, 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류 중 「연안관리법」이 적용되지 아니하는 공유수면에 공유수면관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정하는 실내ㆍ외 체육시설을 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로 신축하려는 경우, 공유수면법 제8조제2항에 따른 공유수면 점용ㆍ사용허가를 할 수 없다고 할 것입니다.