가. 질의 가에 대하여
「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제76조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 권한을 대통령령이 정하는 바에 따라 조합 등에 “위탁할 수 있다”라고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제38조제2항에서는 여객자동차법 제10조제2항 단서에 따른 사업계획 변경사항의 신고(이하 “사업계획변경신고”라 함)의 수리(제1호) 및 같은 법 제21조제10항에 따른 운행정보 신고(이하 “운행정보신고”라 함)의 접수 및 운행기록증의 발부(제2호)에 관한 권한을 조합에 “위탁한다”고 규정하고 있습니다.
그런데 행정권한의 위임ㆍ위탁은 그 권한을 가진 자가 법령의 규정에 따라 변경되는 것으로 여객자동차법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제38조제2항에 따라 같은 항 각 호의 권한이 조합에 위임되면 위임관청인 시ㆍ도지사는 그 사무를 직접 처리할 권한을 잃게 되므로1)1) 대법원 1992. 9. 22. 선고 91누11292 판결례 참조
시ㆍ도지사는 그 권한을 직접 행사할 수는 없습니다.
한편 「여객자동차 운수사업법 시행령」(이하 “여객자동차법 시행령”이라 함) 제38조제2항 각 호 외의 부분 단서에서는 조합이 설립되지 않거나 조합의 해산 등으로 조합이 수탁업무를 수행할 수 없는 경우에는 시ㆍ도지사의 권한을 위탁하지 않는다고 규정하고 있으므로 이 사안과 같이 조합이 위탁받은 권한을 불공정하게 행사하는 경우에는 같은 규정에 따라 시ㆍ도지사는 해당 조합의 조합원이 아닌 자에 대해서는 그 권한을 직접 행사할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 해당 규정은 조합이 설립되지 않은 경우 또는 설립된 조합이 해산된 경우와 같이 시ㆍ도지사의 “권한을 위탁받을 조합이 존재하지 않는 등”의 이유로 조합이 수탁업무를 수행할 수 없는 경우 시ㆍ도지사가 직접 권한을 행사해야 한다는 규정일 뿐만 아니라 “조합이 수탁업무를 수행할 수 없는 경우”에 해당한다고 할지라도 시ㆍ도지사는 같은 규정에 따라 해당 권한을 모두 직접 행사하여야 하는 것이지 위탁 대상 권한의 일부만을 직접 행사할 수 있는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대하여
여객자동차법 제80조에 따르면 같은 법에 따라 면허 등을 신청하거나 “신고를 하려는 자”는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 하지만(본문) “국토교통부장관”이 같은 법 제76조제1항에 따라 권한을 위탁하는 경우에는 그 수탁 기관이 정하는 수수료를 내야 한다고(단서) 규정하고 있으므로 같은 법 시행령 제38조제2항에 따라 “시ㆍ도지사”가 조합에 위탁한 권한의 행사와 관련된 사업계획변경신고 및 운행정보신고를 하려는 자는 원칙적으로 여객자동차법 제80조 본문 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 별표 7에서 정하는 수수료를 내야 합니다.
그런데 「지방자치법」 제137조제1항 및 제2항에서는 지방자치단체는 그 지방자치단체의 사무 또는 국가나 다른 지방자치단체의 위임사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대해 수수료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제139조제1항 본문에서는 수수료의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다고 규정하고 있으므로 비록 여객자동차법 제80조 본문에서 사업계획변경신고의 수리와 운행정보신고의 접수 및 운행기록증의 발부에 관한 수수료를 조례로 정할 수 있다는 명문의 규정을 두고 있지 않더라도 해당 사무가 특정인을 위한 것에 해당하는 한 지방자치단체 사무의 수수료에 관한 일반규정인 「지방자치법」 제137조 및 제139조에 따라 해당 사무의 수수료에 관한 조례를 정할 수 있다고 보아야 합니다.2)2) 법제처 2009. 9. 28. 회신 09-0251 해석례 참조
다만 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서” 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로 같은 법 제137조 및 제139조에 근거하여 여객자동차법에 따른 신고의 수리 등에 관한 수수료를 조례로 정하는 경우에도 같은 법 제80조 본문 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 별표 7에서 규정한 범위를 넘어서는 내용을 규정할 수는 없습니다.
그렇다면 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 7에서는 사업계획변경신고에 대한 수수료의 금액을 규정하고 있고(제6호), 운행정보신고의 접수 및 운행기록증의 발부에 관해서는 별도의 수수료를 규정하고 있지 않으므로 해당 사무에 관한 수수료를 조례로 정하는 경우에는 같은 별표 7에서 정한 사업계획변경신고에 대한 수수료 금액을 초과하여 정하거나 운행정보신고의 접수 및 운행기록증의 발부에 관하여 수수료를 납부하도록 하는 것은 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 허용되지 않습니다.
한편 여객자동차법 제80조 본문은 같은 법에 따른 수수료를 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 금액으로 규율하려는 것이지 각 지방자치단체가 별도로 수수료를 정하는 것을 용인하려는 것으로 볼 수 없으므로 같은 법 시행규칙 별표 7에서 규정한 수수료와 다른 내용을 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조 본문에 따른 법률우위의 원칙을 위반한 것이라는 의견이 있습니다.
그러나 여객자동차법 제80조 본문은 신고인 등이 과도한 수수료를 부담하는 것을 방지하기 위하여 그 수수료의 한도를 법령으로 정하도록 한 규정으로 보아야지 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 재정 여건 등을 고려하여 조례로 그보다 더 낮은 수수료를 받도록 하는 것을 일체 금지하고 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 금액의 수수료를 징수해야 한다는 취지의 규정으로 볼 수는 없고,3)3) 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결례 참조
「지방자치법」 제139조제1항 단서에 따라 지방자치단체의 사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항을 정하고 있는 「지방자치법 제139조제1항 단서에 따른 전국적 통일이 필요한 수수료의 징수기준에 관한 규정」 별표에서도 여객자동차법에 따른 수수료에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않다는 점을 고려하면 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
< 관계 법령 >
「여객자동차 운수사업법」
제76조(권한의 위탁 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 조합, 연합회, 공제조합, 「한국교통안전공단법」에 따른 한국교통안전공단 또는 대통령령으로 정하는 전문 검사기관에 위탁할 수 있다.
② (생 략)
제80조(수수료) 이 법에 따라 면허ㆍ등록ㆍ허가ㆍ인가 등을 신청하거나 신고를 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 한다. 다만, 국토교통부장관이 제76조제1항에 따라 권한을 위탁한 경우에는 그 수탁 기관이 정하는 수수료를 해당 수탁 기관에 내야 한다.
「여객자동차 운수사업법 시행령」
제38조(권한의 위탁) ① (생 략)
② 시ㆍ도지사는 법 제76조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 조합에 위탁한다. 다만, 조합이 설립되지 아니하거나 조합의 해산 등으로 조합이 수탁업무를 수행할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 법 제10조제2항 단서(법 제35조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 사업계획 변경사항의 신고(국토교통부령으로 정하는 사업계획 변경사항의 신고는 제외한다)의 수리
2. 법 제21조제10항에 따른 운행정보 신고의 접수 및 운행기록증의 발부
③ ～ ⑦ (생 략)