3. 이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
통계의 작성 및 그 결과 공표의 투명성을 강화하여 통계의 신뢰성과 공정성을 확보할 수 있도록 통계작성과정에서 정당한 사유 없이 통계종사자에게 영향력을 행사하지 못하도록 하는 내용으로 「통계법」이 2016년 1월 27일에 법률 제13818호로 일부개정되어 2016년 7월 28일 시행되었는바, 해당 개정 당시 신설된 같은 법 제27조의2제2항 본문에서는 누구든지 통계작성기관에서 작성 중인 통계 또는 작성된 통계를 공표 전에 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용해서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 항 단서 및 제2호나목에서는 관계 기관이 업무수행을 위하여 필요하다고 요청하는 경우에는 공표 전이라도 통계작성기관이 통계를 제공할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 관계 기관을 해당 통계의 대상이 되는 산업ㆍ물가ㆍ인구ㆍ주택ㆍ문화ㆍ환경 등과 관련된 기관을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 통계작성기관은 관계 기관이 업무수행을 위하여 필요하다고 요청하여 작성된 통계를 제공하는 경우에는 공표 예정일 전날 낮 12시 이후에 제공하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「통계법 시행령」 제42조의2에서는 「통계법」 제27조의2제2항제2호나목에 따라 소관업무 수행을 위하여 작성된 통계를 공표 전에 제공받으려는 자는 제공받으려는 통계(제1호), 제공 필요성 및 활용계획(제2호), 제공받을 기간(제3호), 제공받을 담당자(제4호)가 포함된 문서(전자문서를 포함함)를 통계작성기관의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 소관업무 수행을 위하여 작성된 통계를 공표 전에 제공받으려는 공무원이 이메일로 통계 제공을 요청하는 경우가 「통계법 시행령」 제42조의2에 따라 “전자문서”를 제출한 경우에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, “문서”의 사전적 의미가 글이나 기호 따위로 일정한 의사나 관념 또는 사상을 나타내는 것(국립국어원 표준국어대사전 참조)이라 하더라도 공무원이 그 소관 직무 수행을 위하여 작성하는 공문서와 사적인 목적으로 작성되는 사문서는 엄격히 구분된다고 할 것인데, 행정업무의 전자적 처리를 원칙으로 하는 「전자정부법」 제2조제1호에서는 정보기술을 활용하여 행정기관 및 공공기관의 업무를 전자화하여 행정업무를 효율적으로 추진하는 정부를 “전자정부”로 정의하고, 같은 조 제7호에서는 “전자문서”란 컴퓨터 등 정보처리능력을 지닌 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되어 송수신되거나 정보화되는 표준화된 정보를 의미한다고 규정하고 있는바, 전자정부에서 공문서로서의 전자문서는 전자정부의 전자문서시스템 또는 업무관리시스템(이하 “전자문서시스템등”이라 함)을 활용한 표준화된 양식으로 작성된 것이어야 하고, 그 공문서의 송수신은 전자정부의 정보통신망을 활용하여 이루어져야 한다고 할 것입니다.
그리고, 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제3조제1호에서는 “공문서”란 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서(도면, 사진, 디스크, 테이프, 필름, 슬라이드, 전자문서 등의 특수매체기록을 포함함)와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “전자문서”란 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되거나 송신ㆍ수신 또는 저장된 문서를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조에서는 행정기관의 장은 문서의 기안ㆍ결재ㆍ시행ㆍ접수 등 모든 처리절차를 전자문서시스템등 상에서 전자적으로 처리하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문자서명 및 행정전자서명을 포함함. 이하 같음)의 방식으로 결재함으로써 성립한다고 규정하고 있는바, 공무원이 직무를 수행하기 위하여 작성하는 문서라면 공문서의 표준화된 형식을 준수하여야 하며, 전자문서시스템등 상에서 전자적으로 기안ㆍ결재ㆍ시행 등의 처리가 이루어져야 하고, 결재권자가 서명의 방식으로 결재한 것이어야 한다고 할 것이므로, 「통계법 시행령」 제42조의2 각 호의 사항이 모두 기재되어 있다고 하더라도 단순히 이메일을 제출하는 것은 공문서로서의 전자문서를 제출한 것에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.
다만, 공표 전 통계 제공을 요청하는 기관과 통계작성기관 간에 전자문서시스템등으로 전자문서를 시행하거나 접수할 수 없는 사정이 있는 경우에 대해서까지 반드시 전자문서시스템등을 통해서만 전자문서를 제출하게 할 수는 없으므로, 이 경우에는 예외적으로 공표 전 통계 제공을 요청하는 기관이 전자문서시스템등으로 작성한 전자문서를 파일화하여 통계작성기관에 이메일로 전송하는 것도 「통계법 시행령」 제42조의2에 따라 전자문서를 제출한 경우에 해당하는 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 소관업무 수행을 위하여 작성된 통계를 공표 전에 제공받으려는 공무원이 이메일로 통계 제공을 요청하는 경우는 「통계법 시행령」 제42조의2에 따라 전자문서를 제출한 경우에 해당하지 않습니다. 다만, 이미 작성된 전자문서를 이메일에 포함시켜 이메일 전송의 방법으로 전자문서를 제출한 경우는 「통계법 시행령」 제42조의2에 따라 전자문서를 제출한 경우에 해당할 수 있습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 작성된 통계를 언론기관 보도를 통해 공표하기 위하여 사전에 “보도시점 유예(embargo)”를 조건으로 보도자료를 언론기관에 제공하는 것이 「통계법」 제27조의2제2항에 따른 공표 전 제공에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 취재원과 합의를 통해 보도 시점을 조절(보도시점 유예, embargo)하는 관행은 충분한 취재 시간 확보를 통해 언론 보도의 정확성과 심층성을 향상시켜 국민의 권익을 보장하기 위한 것으로서, 대외 노출에 대한 금지를 전제로 보도를 위한 정보처리 기간을 준다는 점에서, 「통계법」 제27조의2제2항에 따라 통계가 공표되기 전에 이와 관련된 특정한 업무 수행을 위해 통계를 제공하는 것과는 차이가 있습니다.
그리고, 「통계법」 제27조제1항에서는 통계작성기관의 장은 통계를 작성한 때에는 그 결과를 공표 예정 일시를 별도로 정하여 고지한 경우를 제외하고는 지체 없이 공표하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제42조제1항에서는 「통계법」 제27조제1항에 따른 통계작성결과의 공표는 언론기관에 대한 보도자료 제공, 통계간행물 발행, 전자매체나 정보통신망을 통한 자료 제공 등 통계를 널리 보급할 수 있는 방법으로 하여야 한다고 규정하고 있는바, 통계를 국민에게 공표하는 수단 중의 하나가 언론의 보도이고, 그 보도의 편의를 위해 “보도시점 유예(embargo)”를 조건으로 언론기관에 보도자료를 제공하는 것은 언론 보도를 통한 통계 공표를 위한 일련의 절차 중 하나에 해당한다고 할 것으로서, 넓은 의미에서 공표에 해당한다고 할 것입니다.
한편, 종전에 법령상의 명시적인 근거도 없이 언론기관에 보도자료를 통해 통계를 사전 제공하는 관행은 부당하고, 이를 입법적으로 보완하기 위해 「통계법」 제27조의2를 신설한 것이며, 같은 조 제2항제1호에서는 “관계 기관”을 해당 통계의 대상이 되는 산업ㆍ물가ㆍ인구ㆍ주택ㆍ문화ㆍ환경 등과 관련된 기관을 말한다고 규정하고 있는데, 언론기관도 이러한 관계 기관에 포함되어 해당 규정에서 정하는 엄격한 조건 하에서만 사전 제공이 가능하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 통계법 일부개정법률안(2014. 4. 3. 정부제출, 의안번호 1910037)에 대한 국회 기획재정위원회 전문위원 검토보고서에서는 「통계법」 제27조의2를 신설한 것은 법령에 명시적 근거 없이 통계청이 3대 동향통계의 보도자료를 언론 공표 전일에 관계부처에 제공하던 것의 법적 근거를 마련했다고 분명하게 적시하고 있어, 같은 조 제2항제1호에서 규정한 “관계 기관”은 특정 통계의 대상이 되는 업무를 수행하는 국가기관이나 공공기관을 말하는 것으로 보아야 할 것이고, 보도를 목적으로 각 분야의 통계자료 전체를 제공받는 언론기관까지도 사전에 개별적인 제공 요청을 해야만 통계 자료를 제공받을 수 있다는 의미에서의 관계기관으로 보려는 것은 아니었다고 할 것입니다. 더욱이, 언론기관에 작성된 통계가 포함된 보도자료를 배포하는 것은 언론 보도를 통한 공표를 위한 행위로서 언론보도를 위해서는 필수 불가결한 행위인 점을 고려할 때, 통계 공표 전 부당한 영향력을 행사하거나 미리 통계자료를 제공받아 이를 활용하여 이익을 취하려는 것을 금지하려는 취지로 규정된 같은 법 제27조의2에서 따로 언급하여 규제할 필요가 없다는 것을 전제로 하고 있다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 작성된 통계를 “보도시점 유예(embargo)”를 조건으로 언론기관에 제공하는 것은 언론기관이 업무수행을 위해 필요하다고 요청하여 통계작성기관이 제공 여부를 결정하는 것이 아니라, 통계작성기관이 통계작성결과를 국민에게 알리기 위해 적극적으로 제공하는 자료라는 측면에서 「통계법」 제27조의2제2항제2호가 적용될 수는 없을 것이고, 만약, 언론기관에 통계자료를 제공하는 것도 공표 전 사전 제공에 해당하여 원칙적으로는 금지되고 예외적으로 문서를 통해 제공 요청을 하는 등 일정한 조건 하에서만 가능하다고 해석한다면, 언론기관의 통계 제공 요청 여부에 따라 통계작성결과의 공표가 결정되는 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 작성된 통계를 언론기관 보도를 통해 공표하기 위하여 사전에 “보도시점 유예(embargo)”를 조건으로 보도자료를 언론기관에 제공하는 것은 「통계법」 제27조의2제2항에 따른 공표 전 제공에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 의견
○ 통계 공표를 위해 언론기관에 보도자료를 제공하는 것은 공표를 위한 일련의 절차 중 하나로서 넓은 의미의 공표에 해당한다고 볼 수 있을 것이나, 보도의 편의를 위해 공표 시점 전에 제공된다는 점에서 사전 제공 금지의 예외에 해당하는 것이 아닌지에 대하여 논란의 여지가 있으므로, 「통계법」 제27조의2제2항에 작성된 통계를 언론기관 보도를 통해 공표하기 위하여 사전에 “보도시점 유예(embargo)”를 조건으로 보도자료를 언론기관에 제공하는 경우를 별도의 호로 신설하여 사전 공표 금지의 예외 사유로 명확하게 규정해 주는 것이 바람직할 것입니다.