「농어촌정비법」 제82조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 농어촌지역에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 농어촌 관광휴양단지를 지정하여 직접 개발하거나 같은 조 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 자에게 개발하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 외의 자가 같은 조 제1항에 따라 지정된 농어촌 관광휴양단지를 개발하려면 사업계획을 세워 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제72조제1항에서는 농어촌 관광휴양단지와 관광농원(이하 “농어촌관광휴양지”라 함)의 개발계획을 승인받으려는 자는 농어촌관광휴양지의 명칭과 위치 및 규모(제1호), 농어촌관광휴양지 시설의 조성계획과 공사 시행기간(제3호), 지번, 지목 및 면적이 포함된 토지 명세서(제4호), 농어촌관광휴양지의 분양ㆍ운영 계획(제8호) 등 같은 항 각 호의 사항이 포함된 사업계획서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「농어촌정비법」 제105조에서는 같은 법 제82조에 따른 농어촌 관광휴양단지를 지정하는 경우 그 단지의 지형도면 고시, 주민 의견 청취 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제117조제1항제2호에서는 같은 법 제82조에 따른 농어촌 관광휴양단지의 고시가 있은 날부터 2년이 되는 날까지 사업 시행을 하지 아니하는 경우에는 2년이 되는 날 농어촌 관광휴양단지 지정이 해제된 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「농어촌정비법」 제82조제2항에 따른 농어촌 관광휴양단지 사업계획 승인 신청을 같은 법 제117조제1항제2호에 따른 사업시행으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「농어촌정비법」에서는 농어촌 관광휴양단지 지정 해제와 관련한 “사업 시행”의 의미에 관하여 별도로 정의하고 있지는 않으나, 농어촌 관광휴양단지사업을 농어촌의 쾌적한 자연환경과 농어촌 특산물 등을 활용하여 전시관, 학습관, 지역 특산물 판매시설, 체육시설, 청소년 수련시설, 휴양시설 등을 갖추고 이용하게 하거나 휴양 콘도미니엄 등 숙박시설과 음식 등을 제공하는 사업으로 정의하고 있고(같은 법 제2조제16호가목), 일반적으로 “시행”(施行)은 “실지로 행함”이라는 의미라 할 것입니다(국립국어원 표준국어대사전 참조). 그렇다면, “농어촌 관광휴양단지 사업 시행”은 특정한 농어촌 관광휴양단지 사업을 하기 위하여 필요한 시설의 설치 등을 위한 구체적인 행위를 필요로 하는 사항이라고 보는 것이 합리적이라고 할 것이고, 농어촌 관광휴양단지를 개발하려는 자가 해당 사업을 하기 위해 필요한 시설의 설치 등을 위하여 실지로 행하는 것을 사업의 시행이라고 보아야 할 것인바, 비록 “사업 시행”의 의미를 공사의 착수 등의 구체적인 행위에 이르지 아니한 경우라고 보더라도 적어도 사업계획승인을 받거나 그에 상당한 절차가 진행되어 사업을 시행할 수 있는 제반 준비단계에 이른 상태를 농어촌 관광휴양사업의 시행 여부를 판단하기 위한 기준으로 볼 수 있다고 것입니다.
그리고, 「농어촌정비법」 제117조제1항제2호에서는 “사업계획 승인신청” 여부를 그 지정의 해제 기준으로 하는 같은 항 제1호의 마을정비구역과 달리 “사업시행”을 기준으로 농어촌 관광휴양단지의 지정 해제를 규정하고 있고, 그 기간도 지역ㆍ지구등의 고시가 된 날부터 마을정비구역은 1년인데 비하여 농어촌 관광휴양단지사업은 2년으로 차이가 있는바, 이러한 규정 체계와 유사한 다른 조문의 내용 등에 비추어 보았을 때 사업계획승인 신청을 농어촌 관광휴양단지의 지정 해제의 기준인 “사업 시행”으로 보기는 어렵다고 할 것입니다. 또한, 같은 규정에서 농어촌 관광휴양단지 지정 해제와 관련하여 “사업 시행”을 그 기준으로 하고 있는 것은 농어촌 관광휴양단지가 지정되면 토지의 형질변경 등의 행위가 제한되므로 일정기간 내 사업 목적으로 활용하지 않는 경우 등에 대해서는 농어촌 관광휴양단지를 해제시켜 국민의 불편을 최소화할 필요가 있다는 점(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 일부개정되어 같은 해 12. 10. 시행된 농어촌정비법 조문별 개정이유서 참조) 외에도, 농어촌 관광휴양단지 지정해제 기준으로 “사업 시행”을 “사업계획승인 신청”과 구분하여 규정함으로써, 개발자가 부지확보, 주민동의, 각종 영향평가 등 사업 추진에 필요한 충분한 준비를 거치지 않은 채 사업계획 승인을 무분별하게 신청한 후 사업시행을 제대로 하지 않는 경우 등을 방지하려는 취지도 있다고 보아야 할 것입니다.
더욱이, 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인 대상이 되는 농어촌 관광휴양단지 사업계획은 농어촌 관광휴양단지 위치와 규모, 농어촌 관광휴양지 시설의 조성계획과 공사 시행기간, 지번, 지목 및 면적이 포함된 토지 명세서 등을 포함하는 것(「농어촌정비법 시행령」 제72조제1항)으로서 해당 사업의 추진과 그 시행을 위한 세부 사항을 담고 있는 계획이라 할 것이고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 승인받은 사업계획의 내용에 따라 실제 사업이 추진된다는 점에서 농어촌 관광휴양단지를 개발하려는 자가 이러한 사업승인을 신청하는 절차는 농어촌 관광휴양단지사업의 시행을 위하여 반드시 필요한 사전적 절차의 하나에 해당하는 것으로서 농어촌 관광휴양단지 사업 시행에 대한 기한(期限)은 「농어촌정비법」 제117조제1항제2호에 따라 관광휴양단지 지정 해제의 기준이 된다는 점에 비추어 볼 때, 관광휴양단지 “사업 시행”은 사업 시행을 위한 사전적 절차의 이행이나 준비행위의 시작으로 보기에는 충분하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 「농어촌정비법」 제82조제2항에 따른 농어촌 관광휴양단지 사업계획 승인 신청은 같은 법 제117조제1항제2호에 따른 사업시행으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「농어촌정비법」 제117조제1항제2호에서는 농어촌 관광휴양단지 지정 해제와 관련하여 “사업 시행을 하지 아니한 경우”로 규정하고 있을 뿐, “사업 시행”의 의미나 그 기준에 대하여 명확히 규정하고 있지 아니하여, 농어촌 관광휴양단지 지정 해제 기준이 불분명한 측면이 있으므로 정책적으로 검토하여 필요하다면 입법적으로 보완을 할 필요가 있습니다.