가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「관광진흥법」 제5조제1항 및 제3항에서는 카지노업을 경영하려는 자는 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 하고 허가받은 사항 중 문화체육관광부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 문화체육관광부장관은 같은 법 제5조제1항에 따른 카지노업의 허가신청을 받으면 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 허가할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제2항에서는 문화체육관광부장관이 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위해 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 조 제1항에 따른 허가를 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대해
이 사안은 「관광진흥법」 제21조제2항에 따라 문화체육관광부장관이 공공의 안녕 등을 위해 제한할 수 있는 카지노업의 허가가 “신규허가”만을 의미하는지 아니면 “신규허가 및 변경허가”를 의미하는지에 관한 것입니다.
먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
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그런데 「관광진흥법」 제21조제2항에 따르면 문화체육관광부장관이 제한할 수 있는 허가는 “제1항에 따른 허가”이고, 같은 조 제1항에서는 문화체육관광부장관이 “같은 법 제5조제1항에 따른 카지노업의 허가신청을 받으면”이라고 규정하고 있는데, 해당 규정의 허가는 신규허가를 의미하므로 같은 법 제21조제2항에 따른 “허가”에 변경허가가 포함되는 것으로 보는 것은 문언 해석의 범위를 벗어나는 것입니다.
그리고 「관광진흥법」 제21조제2항에서는 카지노업 허가 제한의 방법·절차 등을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제27조제3항에서는 문화체육관광부장관은 “신규허가”를 한 날 이후에 전국 단위의 외래관광객이 60만 명 이상 증가한 경우에만 “신규허가”를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같이 하위법령과의 체계적 해석을 통해 같은 법 제21조제2항에 따라 제한되는 허가는 “신규허가”만을 의미한다는 보는 것이 타당합니다.
또한 「관광진흥법」 제21조제2항은 카지노업소의 수를 외국관광객의 입국현황과 카지노 이용객 수요에 따라 적절히 조절하기 위한 “카지노업 허가정수제도(許可定數制度)”를 도입하기 위해 신설된 규정으로서 카지노업의 신규 시장 진입을 규제하려는 것이 그 입법 취지인바2)2) 의안번호 제140662호 관광진흥법 일부개정법률안 국회 심사보고서 및 1994. 8. 3. 법률 제4778호로 일부개정되어 같은 해 12. 4. 시행된 「관광진흥법」 개정이유 참조
, 이미 카지노업 시장에 진입한 사업에 대한 변경허가의 경우까지 해당 규정이 적용되는 것으로 해석하는 것은 이러한 입법 취지에도 부합하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때 「관광진흥법」 제21조제2항에 따라 문화체육관광부장관이 공공의 안녕 등을 위해 제한할 수 있는 카지노업의 허가는 “신규허가”만을 의미합니다.
다. 질의 나에 대해
이 사안은 「관광진흥법」 제5조제3항에 따라 문화체육관광부장관이 카지노업의 변경허가를 할 때 같은 법 제21조제2항과 같은 별도의 근거규정이 없더라도 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위해 필요하다고 인정하는 경우 그 변경허가를 제한할 수 있는지에 관한 것입니다.
「관광진흥법」에서는 카지노업의 변경허가에 관해서 같은 법 제21조제2항에 따른 신규허가 제한과 같은 규정을 별도로 두고 있지 않으므로 카지노업의 변경허가를 제한할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 해당 규정의 입법 취지, 해당 제도의 성격, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려해야 합니다.
그런데 「관광진흥법」 제5조제1항에 따른 카지노업의 허가는 사회적으로 유해하다고 판단되어 원칙적으로 금지하고 있는 행위를 특정한 경우에 허가해서 할 수 있도록 허용하는 것으로 그 허용 여부는 원칙적으로 재량행위라 할 것이므로3)3) 헌법재판소 전원재판부 2006. 7. 27. 결정 2004헌마924 결정례 참조
, 법령에서 그 허가 요건을 확정적으로 규정하여 사실상 재량의 범위가 매우 좁게 축소되는 등의 특별한 사정이 없는 한 허가 여부, 허가 범위 등은 재량권을 일탈·남용하지 않는 범위에서 허가권자의 판단에 맡겨진 것으로 보아야 하고, 이러한 이유로 같은 법 제21조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제2항에서는 그 허가의 요건을 불확정개념으로(사업계획서가 적정할 것, 사업계획의 수행에 필요한 재정능력이 있을 것, 문화체육관광부장관이 공고하는 기준에 맞을 것 등) 규정하고 있습니다.
다만 「관광진흥법」 제21조제2항에서는 카지노업 신규허가에 대해서만 제한하고 있다는 점에서 해당 규정과 같은 이유로 변경허가를 제한할 수 있는지에 대해 의문이 있을 수 있으나, 같은 법 제21조에서는 카지노업의 신규허가 신청이 같은 법 시행령 제27조제2항의 허가 요건을 모두 충족하는 경우에도(제1항) 문화체육관광부장관이 공공의 안녕 등을 위해 필요하다고 인정하면 그 허가를 제한할 수 있는(제2항) 구조를 취하여 본래의 허가 요건에 대해 새로운 허가 요건을 보완적·보충적으로 추가한 것으로서 「관광진흥법」 제21조제2항은 허가권자가 가지는 재량행사의 기준을 구체화해서 확인한 규정이라고 보아야 할 것이므로 같은 항에 따라서만 카지노업의 신규허가를 제한할 수 있다고 배타적으로 해석하는 것은 법령 체계에 부합하지 않습니다.
그렇다면 「관광진흥법」 제5조제3항에 따라 카지노업의 신규허가를 받은 사항 중 일정한 변경사항이 해당 법령 및 관계법령에 적합한지 여부를 다시 심사하기 위한 변경허가도 신규허가의 제한에 관한 재량행사에 준하여 제한할 수 있는 재량이 인정되는데, 이 경우 신규허가의 제한에 관한 재량행사 기준인 같은 법 제21조제2항을 변경허가에 직접 적용할 수는 없지만 앞에서 살펴본 바와 같이 해당 조항에 따라 비로소 신규허가를 제한하는 것이 가능해지는 것은 아니므로 변경허가 제한의 재량행사 기준이 법령에 명시적으로 규정되어 있어야만 변경허가를 제한할 수 있는 것은 아닙니다.
따라서 「관광진흥법」 제5조제3항에 따라 문화체육관광부장관이 카지노업의 변경허가를 할 때 같은 법 제21조제2항과 같은 별도의 근거규정이 없더라도 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위해 필요하다고 인정하는 경우 그 변경허가를 제한할 수 있습니다.