산지전용을 하려는 자는 원칙적으로 「산지관리법」 제14조제1항에 따라 산지전용허가를 받아야 하지만 예외적으로 같은 법 제15조에 따라 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설을 설치(제1항제2호)하는 등의 용도로 산지전용을 하려는 경우에는 일정한 요건을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하고 이를 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수리함으로써 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.1)1) 법제처 2017. 10. 30. 회신 17-0395 해석례 참조
그런데 「산지관리법」 제15조제2항의 위임에 따라 산지전용신고 대상 시설의 범위, 설치 조건 등에 대해 규정하고 있는 「산지관리법 시행령」 별표 3 제5호에서는 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치조건으로 “자기 소유의 기존 임도를 활용”하여 설치 가능하다고 규정하고 있는바, 농림어업인주택 설치 시 자기 소유가 아닌 임도도 함께 활용할 수 있도록 하려는 취지였다면 별도로 임도가 “자기 소유”일 것을 규정하지 않았을 것이라는 점에서 농림어업인의 주택시설 설치를 위해 활용되는 임도가 “자기 소유”이어야 함을 명시적으로 규정한 것은 임도 중 “자기 소유”인 임도만을 활용하게 하기 위한 것으로 보아야 합니다.
또한 농림어업인주택을 설치하려는 경우 「건축법」 제44조제1항 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2) 등에 따라 농림어업인주택 부지까지 차량 등의 진입로가 확보되어야 할 것1)1) 「건축법」 제44조제1항 본문에 따르면 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 하고 같은 항 제1호, 제2호 및 같은 법 시행령 제28조제1항에 따라 예외적으로 건축물(제3호에 따른 농막을 제외함)의 접도 의무가 없는 경우에도 건축물의 출입에 지장이 없는 경우나 건축물의 주변에 공지가 있어 공중의 통행에 지장이 없는 경우에 건축허가가 가능하며, 설령 「건축법」 제3조제2항에 따라 「건축법」 제44조의 적용이 배제되는 지역이더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2)이 적용되어 도로가 설치되지 아니한 지역에 대해서는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함)이 제한됨(법제처 2013. 10. 2. 회신 13-0427 해석례 참조).
인바, 농림어업인주택을 설치하는 경우 “기존” 임도를 활용하도록 허용하는 것은 이미 기존 임도가 있는 경우에는 농림어업인주택 부지의 진입로 확보를 위한 별도의 산지전용이 필요하지 않기 때문이라고 볼 수 있습니다.
그런데 자기 소유가 아닌 임도 부분에 대하여 사용 동의를 받아 사용하는 경우는 자기 소유가 아닌 기존 임도 부분의 소유권 변경 시 해당 임도의 사용권에 대한 분쟁이 발생할 여지가 있고 그러한 경우에는 자기 소유의 농림어업인주택에 진입하기 위한 별도의 진입로 확보를 위해서 산지전용이 필요하게 될 수 있으므로 농림어업인주택 설치 시 자기 소유가 아닌 기존 임도를 일부 활용하는 경우에도 산지전용신고가 가능하다고 보는 것은 기존 임도를 활용하여 별도의 산지전용 없이 농림어업인주택의 설치를 허용하려는 입법취지에 부합하지 않습니다.
따라서 자기 소유의 기존 임도와 자기 소유가 아닌 기존 임도를 함께 활용하는 경우는 「산지관리법 시행령」 별표 3 제5호의 자기 소유의 기존 임도를 활용하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없습니다.
<관계 법령>
「산지관리법」
제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치
2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치
3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치
② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ㆍ④ (생 략)
○ 「산지관리법 시행령」
제18조(산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위 등) 법 제15조제2항에 따른 산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3과 같다.
[별표 3]
산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건
(제20조제6항 관련)
1. ∼ 4. (생 략)
5. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 경우
대상시설행위의 범위
설치지역
설치조건
가. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설
산지전용·일시사용제한지역이 아닌 산지
농림어업인이 농림어업을 직접 경영하면서 실제로 거주하기 위하여 자기소유 산지에 설치하는 시설로서 부지면적이 330제곱미터 미만일 것(이 경우 자기 소유의 기존 임도를 활용하여 설치 가능하며, 부지면적의 산정방법은 제12조제4항을 준용한다)
6. (생 략)