「수도법」 제7조의2제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말하며, 이하 같음)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제2조제1호에 따른 공장(이하 “공장”이라 함)을 설립할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「수도법 시행령」 제14조의2 각 호에서는 “대통령령으로 정하는 지역”이란 상수원보호구역이 지정ㆍ공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역(제1호), 상수원보호구역이 지정ㆍ공고되지 아니한 경우에는 취수시설로부터 상류로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역 및 하류로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역(제2호), 「지하수법」 제2조제1호에 따른 지하수를 원수로 취수(取水)하는 경우에는 취수시설로부터 1킬로미터 이내인 지역(제3호)을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「토지이용규제 기본법」(이하 “토지이용규제법” 이라 함) 제8조제2항에서는 중앙행정기관의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 함)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시해야 하되(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않거나 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다고 규정하고(단서) 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목에서는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않는 경우의 하나로 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”를 규정하고 있는바,
이 사안은 「수도법 시행령」 제14조의2 각 호에 따라 공장설립이 제한되는 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)이 정해지는 경우가 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않는 경우로서 「토지이용규제 기본법 시행령」(이하 “토지이용규제법 시행령”이라 함) 제7조제3항제1호나목에 따른 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지이용규제법은 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 지역ㆍ지구등의 지정과 운영 등에 관하여는 다른 법률의 규정이 있더라도 토지이용규제법 제8조에 따르도록 규정하면서(제3조), 지역ㆍ지구등은 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것 외에는 신설할 수 없도록 하고 있고(제5조), 지역ㆍ지구등을 지정할 때에는 원칙적으로 지형도면을 작성ㆍ고시하도록(제8조제2항 본문) 하고 있는바, 이러한 규정의 취지는 규제의 대상이 되는 지역ㆍ지구등의 범위를 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 것이므로 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면의 작성ㆍ고시 절차를 거치지 않아도 되는 예외사유는 엄격하게 해석해야 할 것입니다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결례 참조).
이와 같은 토지이용규제법령의 규정 내용과 취지를 종합하면, 토지이용규제법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따라 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않을 수 있는 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”란 단순히 개별 법령에서 지역ㆍ지구등의 지정절차를 별도로 규정하지 않으면서 일정 거리를 지역ㆍ지구등의 범위로 정하고 있는 경우가 아니라 지역ㆍ지구등의 범위가 법령이나 자치법규로 명확히 규정되어 국민이 그 지역ㆍ지구등 지정 여부 및 범위를 별도의 지정절차 없이도 법령이나 자치법규의 규정만으로 충분히 알 수 있어서 별도의 지형도면을 작성ㆍ고시할 필요가 없는 경우를 말한다고 할 것입니다.
그런데, 「수도법」 제7조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2에서는 상수원보호구역 또는 취수시설로부터 일정한 유하거리 이내인 지역 또는 취수시설로부터 일정한 거리 이내인 지역을 공장설립제한지역으로 규정하고 있을 뿐이고, 여기서 “유하거리”란 하천, 호소(湖沼)나 이에 준하는 수역의 중심선을 따라 물이 흘러가는 방향으로 잰 거리를 의미하므로(「상수원 관리규칙」 제2조제1호 참조) 그 개념상 상수원보호구역 또는 취수시설로부터의 유하거리만으로는 어디까지가 공장설립제한지역인지 명확히 알 수 없으며, 또한 공장설립제한지역의 기준이 되는 상수원보호구역과 취수시설은 「수도법」 제7조제2항ㆍ제5항 및 제7조의2제2항에 따라 지정ㆍ변경 또는 설치ㆍ변경이 공고되어야만 그 위치와 그에 따른 공장설립제한지역의 경계를 명확히 알 수 있습니다.
그렇다면, 「수도법 시행령」 제14조의2의 규정만으로는 공장설립제한지역의 범위를 알 수 없으므로, 공장설립제한지역을 토지이용규제법 제8조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따라 중앙행정기관이 지형도면을 작성·고시를 하지 않아도 되는 예외적인 경우인 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공장설립제한지역이 지정되는 경우는 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않는 경우로서 토지이용규제법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따른 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.