가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
벤처기업법 제2조제4항에서는 “벤처기업집적시설”이란 벤처기업 및 대통령령으로 정하는 지원시설을 집중적으로 입주하게 함으로써 벤처기업의 영업활동을 활성화하기 위하여 같은 법 제18조에 따라 지정된 건축물이라고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제3항 전단 및 같은 법 시행령 제14조제2항에서는 벤처기업집적시설에 입주한 자는 「건축법」 제19조제1항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항 및 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」(이하 “연구개발특구법”이라 함) 제36조제1항에도 불구하고 구조안전에 지장이 없는 범위에서 산업집적법 시행령 제34조제1호의 도시형공장 중 공장건축면적(건축물 각 층의 바닥면적과 옥외공작물의 수평투영면적을 더한 면적을 말함)이 2천 제곱미터 이하인 도시형공장을 설치할 수 있다고 규정하고 있으며, 벤처기업법 제21조제3항 후단에서는 이 경우 산업집적법 제13조에 따른 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 함)의 승인이나 산업집적법 제14조의3에 따른 제조시설설치승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 산업집적법 제20조제1항에서는 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역 등에서는 공장건축면적 500제곱미터 이상의 공장을 신설ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정(본문)하고 있고, 다만, 국민경제의 발전과 지역 주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정(단서)하고 있으며, 산업집적법 시행령 제26조제1호에서는 산업집적법 제20조제1항 단서에 따라 과밀억제권역 안에서 허용될 수 있는 행위 중 하나로 별표 1에 해당하는 공장의 신설ㆍ증설 또는 이전을 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 제3호라목에서는 도시형공장 중 첨단업종의 공장의 신설 및 증설을 과밀억제권역 중 기타지역 안에서 허용되는 경우라고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 과밀억제권역 중 기타지역 안에 있는 벤처기업집적시설에 첨단업종공장이 아닌 공장으로서, 건축면적이 5백 제곱미터 이상 2천 제곱미터 이하인 도시형공장을 설치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 하나의 법령에서 규율하려는 대상이나 사항이 다른 법령에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되는 경우, 명시적으로 다른 법령을 배제한다거나 우선 적용한다는 등의 규정이 없는 한, 각 법령의 규정사항은 모두 적용된다고 보아야 할 것입니다.
그런데, 벤처사업법 제21조제3항은 벤처기업과 그 외의 지원시설을 집중적으로 입주하게 하기 위하여 지정된 건축물인 벤처기업집적시설에 입주한 자에 대해서는 그 건축물의 용도변경 제한, 지정된 용도지역에서의 건축 제한 등과 상관없이 공장건축면적이 2천 제곱미터 이하인 도시형공장을 설치할 수 있다는 근거를 규정하고 있을 뿐, 과밀억제권역 등에서는 공장건축면적 5백 제곱미터 이상의 공장 신설을 제한하고 있는 산업집적법 제20조를 배제한다거나 벤처기업법이 산업집적법에 우선하여 적용된다는 명문의 규정이 없는바, 벤처기업집적시설이 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역에 소재하는 경우라면 산업집적법 제20조제1항에 따라 원칙적으로 공장건축면적이 5백 제곱미터 이상인 공장의 신설 등이 금지된다고 보아야 할 것이고, 다만, 국민경제의 발전과 지역 주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정되어 산업집적법 시행령 제26조 각 호에 규정한 행위만이 허용된다고 할 것이므로, 산업집적법 시행령 제26조제1호 및 별표 1 제3호라목에 따라 건축면적이 500제곱미터 이상인 도시형공장 중 첨단업종의 공장만을 과밀억제권역 중 기타지역에 소재하는 벤처기업집적시설 내에 설치할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 「수도권정비계획법」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제3조제2호에서는 “인구집중유발시설”의 하나로 산업집적법 제2조제1호에 따른 공장으로서 건축물의 연면적이 500제곱미터 이상인 공장을 규정하고 있고, 산업집적법 제20조제1항 및 같은 법 시행령 제26조에서는 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역 등에서 공장의 신설 등을 원칙적으로 금지하고 부득이하다고 인정하는 예외적인 경우에만 허용하고 있는 입법 취지는 수도권에 과도하게 집중된 산업시설을 적정하게 배치하도록 유도하기 위한 것인데, 벤처기업집적시설의 65퍼센트 이상이 수도권에 집중적으로 분포되어 있는 현실을 고려할 때, 벤처기업집적시설 내에 설치가 허용되는 공장에 대해서는 산업집적법 제20조제1항이 배제되고 벤처기업법령만 적용되어 공장건축면적이 2천 제곱미터 이하인 모든 공장은 모두 허용된다고 해석할 경우 수도권정비계획법령과 산업집적법령의 입법취지를 크게 저해할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려하여야 할 것입니다.
한편, 벤처기업법 제21조제3항 전단에서는 벤처기업집적시설에 입주한 자는 구조안전에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 공장을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 산업집적법 제13조에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는 점을 근거로 산업집적법의 적용이 배제된다는 주장이 있을 수 있으나, 이 규정은 벤처기업집적시설에 설치하는 공장에 대해서는 별도로 공장설립등 승인을 위한 산업집적법 상의 절차를 거치지 않아도 된다는 규정일 뿐, 산업집적법령 상 공장설립등의 승인이나 제조시설설치승인을 위한 실체적 조건을 갖추었는지와는 무관하게 승인을 받은 것으로 간주한다는 규정으로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 과밀억제권역 중 기타지역 안에 있는 벤처기업집적시설에 첨단업종공장이 아닌 공장으로서, 건축면적이 5백 제곱미터 이상 2천 제곱미터 이하인 도시형공장은 설치할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 벤처기업법 제21조제3항이 과밀억제권역에서의 벤처기업집적시설에 첨단업종공장이 아닌 공장으로서 공장건축면적이 5백 제곱미터 이상 2천 제곱미터 이하인 도시형공장의 설치를 허용하려는 의도라면, 같은 항 후단에 “「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제20조제1항에도 불구하고” 등과 같은 문언을 추가하여 산업집적법상의 실체적 요건 부합 여부와 상관없이 벤처기업집적시설에 설치된 공장에 대하여는 산업집적법상 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다는 것을 분명하게 규정해 줄 필요가 있습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 벤처기업집적시설에 입주한 자가 설치할 수 있는 공장의 공장건축면적 산정 시 벤처기업법 시행령 제14조제2항에 따른 공장건축면적 기준(건축물과 옥외공작물의 전체 면적을 합산한 것)에 따라야 하는지, 아니면 산업집적법 시행령 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적 기준(제조시설로 사용되는 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물과 옥외공작물의 면적만을 합산한 것)에 따라야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 벤처기업법 시행령 제14조제2항에서는 벤처기업법 제21조제3항 전단에서 “대통령령으로 정하는 공장”이란 산업집적법 시행령 제34조제1호의 도시형 공장 중 공장건축면적이 2천 제곱미터 이하인 도시형공장을 말한다고 규정하면서, 공장건축면적을 “건축물 각 층의 바닥면적과 옥외공작물의 수평투영면적을 더한 면적”을 말한다고 규정하고 있는바, 이는 산업집적법 시행령 제18조의2제1항에서 공장건축면적을 “제조시설로 사용되는 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물 각 층의 바닥면적과 제조시설로 사용되는 옥외공작물의 수평투영면적을 합산한 면적”을 말한다고 규정한 것과 달리 벤처기업집적시설에 입주한 자가 그 시설 내에 설치할 수 있는 도시형공장의 공장건축면적은 제조시설로 사용되는 건축물의 일정 부분이 아니라 건축물 전체를 기준으로 산정하는 것임을 명확하게 규정하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 벤처기업법 제2조제4항에서는 벤처기업집적시설을 벤처기업 및 대통령령으로 정하는 지원시설을 집중적으로 입주하게 함으로써 벤처기업의 영업활동을 활성화하기 위하여 지정된 건축물이라고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제3항에서는 벤처기업집적시설에 입주한 자는 「건축법」 제19조제1항, 국토계획법 제76조제1항 및 연구개발특구법 제36조제1항에도 불구하고 예외적으로 일정한 규모 이하의 공장을 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이와 같은 예외적인 규정의 해석에 있어서는 산업집적법에 따른 일반적인 공장건축면적 산정 방식이 아니라 특례의 근거가 되는 법률인 벤처기업법에 따른 공장면적 산정방식에 따라야 할 것입니다.
또한, 벤처기업집적시설에 입주한 자가 설치할 수 있는 도시형 공장을 공장건축면적이 2천 제곱미터 이하인 경우로 한정한 입법 취지가 도심 내 벤처기업의 입주 공간 확보가 용이하도록 일정한 요건을 갖춘 건축물을 대상으로 지정된 벤처기업집적시설에 공장설립의 특례를 인정하여 벤처기업의 활성화를 도모하되, 공장설립등의 경우에는 반드시 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받도록 하고, 과밀억제권역 등에서는 공장의 신설 등을 제한하는 산업집적법 등 다른 법령 상의 규제와 조화를 이루도록 하려는 것으로 보아야 할 것이고, 제조시설만을 공장건축면적으로 인정할 경우 벤처기업법 시행령 제14조제2항에서 규정한 도시형공장의 건축면적 제한을 초과하는 다양한 규모의 공장 설립이 인정될 수 있어 공장 면적의 상한을 규정한 입법취지를 훼손할 것이라는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
한편, 산업집적법 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인에 있어서는 제조업을 영위하려는 사람을 대상으로 공장의 원활한 설립을 지원하기 위하여 제조시설의 면적만을 기준으로 공장건축면적을 산정하는 데 반해, 벤처기업집적시설에 입주한 자가 제조업을 영위하기 위하여 공장을 설치하는 경우에는 제조시설뿐만 아니라 그 밖의 부대시설의 면적까지 포함하여 공장건축면적을 산정하는 것이 불합리한 차별에 해당한다는 의견이 있을 수 있으나, 벤처기업법 제21조제3항에 따른 공장의 설치는 「건축법」 제19조제1항에 따른 건축물의 용도변경 제한, 국토계획법 제76조제1항에 따른 용도지역 별 건축물 제한 등의 건축행위 규제에도 불구하고 벤처기업 활성화라는 정책적 목표의 달성을 위해 교통, 정보ㆍ통신, 금융 등 경영여건이 좋은 도심 건물 내에 특별하게 주어지는 예외적인 공장건축 허용이라는 점에서 산업집적법에 따른 공장설립등의 승인이나 제조시설설치승인과는 달리 볼 수밖에 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 벤처기업집적시설에 입주한 자가 설치할 수 있는 공장의 공장건축면적 산정 시 벤처기업법 시행령 제14조제2항에 따른 공장건축면적 기준(건축물과 옥외공작물의 전체 면적을 합산한 것)에 따라야 한다고 할 것입니다.