가. 질의 가에 대해
옥외광고물법 제3조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”이라 함)의 표시 또는 설치 시 허가를 받거나 신고를 해야 하는 지역으로 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도 및 하천의 경계지점으로부터 직선거리 1킬로미터 이내의 지역으로서 경계지점의 지상 2미터의 높이에서 “직접 보이는 지역”을 규정하고 있는바, 광고물등의 표시 또는 설치 허가ㆍ신고 시 “직접 보이는 지역”이 아니라면 원칙적으로 그 지역에 광고물등을 표시하거나 설치하더라도 이는 허가 또는 신고 대상에 해당하지 않음이 문언상 명확합니다.
그리고 옥외광고물법은 옥외광고물의 표시ㆍ설치 등에 관한 사항을 정함으로써 안전하고 쾌적한 생활환경을 조성하는 것을 목적(제1조)으로 하며, 같은 법 제2조제1호에서는 공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 공중이 자유로이 통행하는 장소에서 볼 수 있는 것임을 전제로 옥외광고물을 정의하고 있고, 특히 같은 법 제3조제1항에서 일정한 지역에서 광고물등을 표시 또는 설치하려는 경우를 허가ㆍ신고 대상으로 규율한 것은 광고물등이 방임될 경우 국민의 주거환경과 국토경관이 크게 침해당하게 되어 결과적으로 국민의 쾌적한 환경에서 생활할 권리가 침해될 것을 방지하려는 취지1)1) 헌법재판소 1998. 2. 27. 선고 96헌바2 결정례 참조
임을 고려하면, 같은 법 시행령 제6조제1항은 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도 및 하천의 경계지점을 기준으로 직접 볼 수 없는 지역에는 광고물등을 표시 또는 설치하더라도 이는 공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 자유로이 볼 수 있는 것으로 볼 수 없어 현실적으로도 쾌적한 생활환경에 미치는 영향이 크지 않으므로 허가 또는 신고의 대상 지역에 포함하지 않은 것으로 보는 것이 타당합니다.
또한 옥외광고물법 제2조의2에서는 같은 법을 적용할 때에는 국민의 정치활동의 자유 및 그 밖의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 않도록 주의해야 한다고 규정하고 있을 뿐 아니라, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규와 형벌까지 부과되는 경우 관련 규정은 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 행정행위나 형벌 부과 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는바,2)2) 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 및 대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결례 참조
옥외광고물법 제3조제1항에 따른 허가․신고 의무를 위반한 광고물등은 제거 등 필요한 조치의 명령, 대집행 및 이행강제금의 부과ㆍ징수(제10조․제10조의3제1항) 대상이 되고 허가 또는 신고 없이 광고물등을 표시하거나 설치한 자는 처벌 또는 과태료 부과 대상(제18조제1항제1호․제2항제1호 및 제20조제1항제1호)으로 규정하고 있음을 고려하면, 같은 법 시행령 제6조제1항의 “직접 보이는 지역”을 허가 또는 신고 시점에서는 직접 보이지 않지만 보일 가능성이 있는 지역까지 포함된다고 확장하여 해석할 수는 없습니다.
아울러 수목이나 건축물 등을 포함한 모든 장애물은 계절의 변화나 시간의 흐름에 따라 변동될 수 있음을 고려하면 어떠한 지역이든 시기에 따라 직접 보이는지 여부가 달라질 가능성을 배제할 수 없는데, 옥외광고물법 시행령 제6조제1항에 따른 지역을 허가 또는 신고 시점에는 광고물등이 직접 보이지 않지만 향후 보일 가능성이 있는 지역까지 포함하는 것으로 본다면 “직접 보이는 지역”으로 제한한 규정이 무의미해진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
광고물등의 허가 또는 신고 대상인 지역 범위에 혼란이 없도록 옥외광고물법 시행령 제6조제1항의 “직접 보이는 지역”에 대한 기준을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해
옥외광고물법 제3조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 광고물등을 표시 또는 설치하기 위해 허가를 받거나 신고해야 하는 지역으로 도로와 도로의 주변지역을 규정하고 있으나 도로의 범위에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
한편 「도로법」은 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리ㆍ보전 및 비용 부담 등을 규율하기 위해 같은 법 제10조에서 도로의 종류를 각 호로 구분하여 정하고 있으나, 「도로교통법」은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통 확보를 목적(제1조)으로 하는 법률로서 보행자와 자동차 등의 통행방법, 도로에서의 의무 및 금지행위 등을 규율하기 위해 같은 법 제2조제1호에서는 「도로법」에 따른 도로 외에도 현실적으로 불특정 다수의 사람 또는 차마(車馬)가 통행할 수 있도록 공개된 장소로서 안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소까지 포함하여 도로를 정의하고 있습니다.
그런데 옥외광고물법 제2조제1호에서는 같은 법의 규율대상인 옥외광고물을 공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 공중이 자유로이 통행하는 장소에서 볼 수 있는 것임을 전제로 정의하고 있고, 같은 법 제3조제1항에 따른 광고물등의 허가ㆍ신고제도의 취지는 광고물등의 무분별한 남설로 도시미관 및 미풍양속이 저해되는 것을 방지하고 안전사고를 예방하려는 것3)3) 1990. 6. 27. 의안번호 제130869호로 발의된 후 1990. 7. 14. 대안반영폐기된 광고물등관리법 일부개정법률안 국회 내무위원회 심사보고서 참조
임을 고려하면, 광고물등의 표시 또는 설치의 허가ㆍ신고 대상 지역의 기준이 되는 도로는 고속국도, 일반국도, 지방도 등 「도로법」 제10조에 따른 도로의 종류로 한정된다고 볼 것이 아니라, 공중이 자유로이 통행하는 장소로서 일반적인 개념의 도로로 보는 것이 옥외광고물법령의 체계 및 허가ㆍ신고제도를 둔 취지에 부합합니다.
또한 옥외광고물법 시행령 제30조제2항제2호 및 별표 3 제1호가목1)에서는 같은 법 제6조제4항에 따라 옥외광고사업을 하는 경우 광고물등의 종류ㆍ규격 및 설치장소 등 표시방법에 대해 규정하면서 지주이용간판은 「도로법」 제10조에 따른 고속국도, 일반국도, 특별시도ㆍ광역시도의 접도구역을 침범하지 않는 곳에 설치하도록 기준을 정하고 있는바, 이와 같이 도로의 범위를 한정하여 규정하지 않았음에도 옥외광고물법 제3조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제6조제1항의 도로가 「도로법」 제10조에 따른 도로로 한정된다고 보는 것은 옥외광고물법령의 체계적 해석에도 반합니다.
따라서 옥외광고물법 제3조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제6조제1항의 “도로”에는 「도로교통법」 제2조제1호에 따른 도로도 포함된다고 보아야 합니다.
옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률
제3조(광고물등의 허가 또는 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장등”이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역
2. 「문화재보호법」에 따른 문화재 및 보호구역
3. 「산지관리법」에 따른 보전산지
4. 「자연공원법」에 따른 자연공원
5. 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천 및 대통령령으로 정하는 그 부근의 지역
6. 대통령령으로 정하는 교통수단
7. 그 밖에 아름다운 경관과 도시환경을 보전하기 위하여 대통령령으로 정하는 지역ㆍ장소 및 물건
② ∼ ⑦ (생 략)
옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령
제6조(허가ㆍ신고 대상 지역ㆍ장소 및 물건) ① 법 제3조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 그 부근의 지역”이란 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도(軌道) 및 하천의 경계지점으로부터 직선거리 1킬로미터 이내의 지역으로서 경계지점의 지상 2미터의 높이에서 직접 보이는 지역을 말한다.
②ㆍ③ (생 략)
<관계 법령>