「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함) 제4조제4항에서는 시ㆍ도가 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비는 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금(이하 “부담금”이라 함)을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에서는 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우에는 부담금을 면제하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 시ㆍ도는 제4조에 따른 학교용지를 확보하기 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비를 개발사업이 시행되는 지역에서 부과ㆍ징수되는 지방세 중 대통령령으로 정하는 세액(제1호), 「개발이익환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함)에 따라 개발사업지역에서 부과ㆍ징수한 개발부담금 중 대통령령으로 정하는 금액(제2호), 같은 법 제5조에 따라 부과ㆍ징수하는 부담금(제3호)의 재원으로 조달할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 개발사업시행자가 “학교시설”을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하여 시ㆍ도지사가 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 개발사업시행자의 부담금 납부의무를 면제한 경우, 시ㆍ도는 같은 법 제4조제4항에 따라 “학교용지”를 확보하는 데에 드는 경비의 2분의 1을 시ㆍ도의 일반회계에서 부담하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 학교용지법 제4조제4항에서는 같은 조 제1항과 제2항에 따라 시ㆍ도가 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비는 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담한다고 규정하고 있는바, 시ㆍ도가 학교용지를 유상으로 공급받은 경우에는 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비의 2분의 1을 시ㆍ도의 일반회계에서 부담하여야 한다는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
그리고, 학교용지법은 학교용지의 확보를 쉽게 하기 위한 목적을 달성하기 위하여(제1조) 개발사업시행자와 시ㆍ도 및 시ㆍ도교육청에 대하여 학교용지 확보와 관련한 의무를 부과하고 있는데, 학교용지 확보와 관련한 의무로서 개발사업시행자에 대해서는 학교용지를 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 유상 또는 무상공급하거나(제4조제2항 및 제5조제4항제4호), 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 방법(제5조제4항제4호) 또는 시ㆍ도지사에게 부담금을 납부하는 방법(제5조제1항) 등을, 시ㆍ도 및 시ㆍ도교육청에 대해서는 학교용지를 유상으로 공급받은 경우에는 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비를 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담하도록 규정하고 있습니다(제4조제4항).
그렇다면, 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 개발사업시행자가 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하여 시ㆍ도지사로부터 부담금을 면제받았다고 하더라도 이는 개발사업시행자가 학교용지 확보와 관련한 의무를 이행한 것으로서 시ㆍ도 및 시ㆍ도교육청에 부과된 학교용지 확보와 관련한 의무와는 관련이 없다는 점에서, 시ㆍ도는 학교용지를 유상으로 공급받은 경우에는 개발사업시행자에 대한 부담금 면제여부와 무관하게 같은 법 제4조제4항에 따라 학교용지 확보경비의 2분의 1을 시ㆍ도의 일반회계에서 부담하여야 한다고 할 것입니다.
한편, 개발사업시행자가 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하여 부담금을 면제받은 경우 시ㆍ도교육청의 학교시설 설치경비와 관련된 부담은 그만큼 감소하는 반면 시ㆍ도는 부담금 면제의무를 부담하면서도 여전히 학교용지 확보경비를 부담하여야 하는 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에서 개발사업시행자가 학교시설을 무상으로 공급하는 경우에는 부담금을 면제하여야 한다고 규정한 취지는 부담금의 부과목적이 이미 달성되었거나 부담금 부과를 필요로 하지 않는 경우에는 부담금을 면제하도록 함으로써 부담금 납부의무자인 “개발사업시행자”의 부담을 경감시키려는 데 있다는 점에 비추어 볼 때(헌법재판소 2008. 9. 25. 결정 2007헌가9 결정례 참조), 개발사업시행자의 부담금 납부의무가 면제되더라도 시ㆍ도의 학교용지 확보경비에 대한 부담의무가 면제되는 것은 아니라는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
더욱이, 학교용지법 제4항제4항의 취지가 개발사업이 시행되면 취득세 등 각종 지방세 수입이 증가하고 개발이익환수법에 따른 개발부담금 수입이 귀속되는 등 개발사업시행의 이익을 지방자치단체가 직접 향유하게 된다는 점에서 시ㆍ도 일반회계의 부담의무를 규정하게 되었다는 점과 같은 법 제6조제1항에서는 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비를 개발사업이 시행되는 지역에서 부과ㆍ징수되는 지방세 중 대통령령으로 정하는 세액(제1호), 개발이익환수법에 따라 개발사업지역에서 부과ㆍ징수한 개발부담금 중 대통령령으로 정하는 금액(제2호), 같은 법 제5조에 따라 부과ㆍ징수하는 부담금(제3호)을 재원으로 조달할 수 있다고 하여 시ㆍ도 일반회계의 부담을 덜어주도록 규정하고 있는 점 등에 있으므로(1995. 12. 29. 법률 제5072호로 제정되어 1996. 1. 29. 시행된 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 국회심사보고서 참조), 학교용지가 유상으로 공급되는 이상 개발사업시행자의 부담금 납부의무를 면제하는 경우라 하여 시ㆍ도의 학교용지 확보를 위한 비용부담의무를 달리 볼 수는 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발사업시행자가 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하여 시ㆍ도지사가 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 개발사업시행자의 부담금 납부의무를 면제한 경우에도 시ㆍ도는 같은 법 제4조제4항에 따라 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비의 2분의 1을 시ㆍ도의 일반회계에서 부담하여야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 개발사업시행자가 학교시설을 무상으로 공급하여 시ㆍ도지사가 부담금을 면제하였다고 하더라도 학교용지를 유상으로 공급한 이상 시ㆍ도가 학교용지 확보경비의 2분의 1을 시ㆍ도 일반회계에서 부담하도록 하는 것은, 개발사업시행자가 학교시설을 무상으로 공급하지 않고 시ㆍ도지사에게 부담금을 납부하여 시ㆍ도가 그 부담금을 재원으로 조달한 후 학교용지 확보경비를 부담할 수 있는 경우와 비교하여 시ㆍ도 및 시ㆍ도교육감의 재정부담 측면에서 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 개발사업시행자가 학교용지를 유상으로 공급하고 학교시설을 무상으로 공급하는 경우에 대한 시ㆍ도교육감과 시ㆍ도지사의 사전협의절차 및 학교용지 확보경비의 부담주체, 분담비율 등에 대하여 명확히 정비할 필요가 있습니다.