가. 질의 가
「국가공무원법」 제65조제1항에서는 공무원의 정당가입 금지를 규정하고 있는데, 이는 공무원의 정치적 중립성을 확보하여 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 근무기강을 확립하고, 나아가 정치와 행정의 분리를 통하여 공무집행에서의 혼란 초래를 예방하고 국민의 신뢰를 확보하여 헌법상 직업공무원제도를 수호하려는 취지1)1) 헌법재판소 2014. 3. 27. 선고 2011헌바42 결정례 참조
입니다.
만약 공무원의 정당가입이 허용된다면 공무원의 정치적 행위가 직무 내의 것인지 직무 외의 것인지 구분하기 어려울 뿐 아니라, 공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 기대와 신뢰가 유지되기 어려울 것입니다.
그렇다면 공무원의 정치적 중립을 통해 직업공무원제도를 수호할 필요성 측면에서 공무원으로 임용되기 전의 당원 신분을 임용 이후에 계속 유지하는 것과 공무원으로 임용된 후에 정당에 가입하는 것을 달리 취급할 이유가 없고, 공무원의 정당가입 금지 의무가 해당 공무원의 정당가입 시점에 따라 다르게 적용되는 것은 바람직하지 않습니다.
그리고 「정당법」 제22조제1항제1호에서 공무원은 원칙적으로 정당의 당원이 될 수 없다고 규정한 것을 고려하면, 「국가공무원법」 제65조제1항의 공무원에 대한 정당 가입 금지 규정을 적용할 때에도 공무원이라는 신분과 정당의 당원이라는 신분은 동시에 양립할 수 없는 관계에 있다고 보아 정당 가입 시점과 무관하게 공무원이면서 당원이 되는 경우를 모두 금지한다고 보는 것이 「국가공무원법」과 「정당법」을 체계적으로 조화롭게 해석하는 것입니다.
한편 「국가공무원법」 제84조제1항에서는 같은 법 제65조제1항을 위반한 자를 형사처벌 대상으로 규정하고 있는데, 형사처벌 여부를 판단할 때에는 실체적 진실발견과 아울러 피고인의 인권보호를 위해 죄형법정주의 원칙 및 무죄추정 원칙 등 엄격한 형사사법원리가 지배2)2) 서울고등법원 1989. 6. 14. 선고 87나3933 판결례 참조
되며, 같은 법 제65조제1항에서는 “공무원”이 정당에 가입하는 행위를 금지하고 있고, 공무원이 정당에 가입함으로써 즉시 범죄가 성립하는 동시에 완성되는 즉시범3)3) 대법원 2014. 6. 26. 선고 2013도10945 판결례 참조
인 점을 고려할 때, 이 사안과 같이 이미 정당에 가입한 상태에서 일반직공무원으로 임용되고 당원 자격을 유지하는 경우는 형사처벌을 할 수 없으므로 당원 자격을 유지할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 「국가공무원법」 제84조제1항에서 같은 법 제65조제1항을 위반한 자를 형사처벌 대상으로 규정한 것은 국가와 일반사회 공공의 질서유지를 위한 일반 법익의 보호 차원인 반면, 같은 법 제78조제1항제1호에서 정당가입 금지규정을 포함하여 같은 법 및 같은 법에 따른 명령을 위반한 경우를 신분적 이익을 박탈하는 징계처분 대상으로 규정한 것은 공무원 관계의 질서유지 차원으로 그 권력적 기초, 대상, 목적 등이 다를4)4) 대법원 2017. 6. 19. 선고 2015두59808 판결례, 서울고등법원 2011. 12. 29. 선고 2011누8323 판결례 및 헌법재판소 2015. 2. 26. 선고 2012헌바435 결정례 참조
뿐 아니라, 형사처벌 여부와는 별개로 일정한 행정목적 달성을 위해 국가가 공무원 관계에서 징계권을 행사하는 것은 이중처벌금지의 원칙에 반하지 않는다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
또한 「대한민국헌법」 제7조에 따른 공무원의 정치적 중립성을 위해 「국가공무원법」 제65조제1항에서 공무원의 정당가입 금지를 규정했다면, 해당 금지 의무를 통해 달성하고자 하는 행정목적과 공무원 관계의 질서유지에 반하는 사실의 내용 및 성질 등을 종합적으로 고려해 정당가입 금지 의무 위반을 이유로 징계처분에 이를 것인지를 판단할 수 있는바, 이 사안과 같이 기존에 정당의 당원으로 이미 정당에 가입한 상태에서 일반직공무원으로 임용되고 그 가입 상태를 유지하는 것은 여전히 공무원 관계에서의 정치적 중립 의무가 위반된 상태에 있다고 보는 것이 타당합니다.
아울러 1949년 8월 12일 법률 제44호로 제정된 「국가공무원법」 제37조에서 “공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다”고 규정하여 공무원의 정치운동을 금지한 이후 1963년 4월 17일 법률 제1325호로 폐지제정되기 전까지는 해당 규정의 위반 행위를 형사처벌 대상으로 규정하지 않았던 점을 고려할 때, 처벌규정의 유무 또는 처벌 가능성 여부에 따라 공무원의 정당가입 금지 규정의 의미가 달라진다고 볼 수 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
나. 질의 나
「국가공무원법」 제65조제4항에서는 같은 조 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 대통령령등5)5) 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령을 말함(「국가공무원법」 제2조제4항)
으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「국가공무원 복무규정」 제27조제2항제5호에서는 같은 조 제1항에 따른 정치적 목적을 가지고 어떠한 명목으로든 금전이나 물질로 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대하는 행위를 같은 조 제1항에 따른 정치적 행위의 한계로 규정하고 있는바, 이에 따르면 공무원으로 임용된 사람이 정당에 당비를 납부하는 것은 금전으로 특정 정당을 지지하는 행위에 해당함이 문언상 명백합니다.
그리고 정치 운동의 금지를 규정한 「국가공무원법」 제65조는 공무원의 정치적 중립성을 확보하여 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 근무기강을 확립하고, 나아가 정치와 행정의 분리를 통하여 공무집행에서의 혼란의 초래를 예방하고 국민의 신뢰를 확보하여 「대한민국헌법」상 직업공무원제도를 수호하려는 목적을 가지는바,6)6) 헌법재판소 2014. 3. 27. 선고 2011헌바42 결정례 참조
공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 기대와 신뢰 유지 측면을 고려할 때 공무원이라는 신분을 유지한 상태에서 특정 정당에 당비를 납부한 행위는 「국가공무원 복무규정」 제27조제2항제5호의 금지규정에 위반된다고 보는 것이 입법취지에도 부합합니다.
또한 「정치자금법」 제3조제3호에서는 당비란 명목 여하에 불구하고 정당의 당헌ㆍ당규 등에 따라 정당의 당원이 부담하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건을 말한다고 규정하고 있는바, 공무원이 특정 정당에 당비를 납부하는 것은 해당 정당의 당헌ㆍ당규 등에 따른 것으로서 「국가공무원 복무규정」 제27조제1항제2호에 따른 정치적 목적으로 같은 조 제2항제5호에 따른 특정 정당을 지지하는 행위에 해당한다고 보는 것이 「국가공무원법」, 「국가공무원 복무규정」 및 「정치자금법」 등을 체계적으로 조화롭게 해석하는 것입니다.
<관계 법령>
국가공무원법
제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.
1. ∼ 5. (생 략)
③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.
④ 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 대통령령등으로 정한다.
국가공무원 복무규정
제27조(정치적 행위) ① 법 제65조의 정치적 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정치적 목적을 가진 것을 말한다.
1. ∼ 3. (생 략)
② 제1항에 규정된 정치적 행위의 한계는 제1항에 따른 정치적 목적을 가지고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것을 말한다.
1. 시위운동을 기획ㆍ조직ㆍ지휘하거나 이에 참가하거나 원조하는 행위
2. 정당이나 그 밖의 정치단체의 기관지인 신문과 간행물을 발행ㆍ편집ㆍ배부하거나 이와 같은 행위를 원조하거나 방해하는 행위
3. 특정 정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선거에서 특정 후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회나 그 밖에 여럿이 모인 장소에서 발표하거나 문서ㆍ도서ㆍ신문 또는 그 밖의 간행물에 싣는 행위
4. 정당이나 그 밖의 정치단체의 표지로 사용되는 기(旗)ㆍ완장ㆍ복식 등을 제작ㆍ배부ㆍ착용하거나 착용을 권유 또는 방해하는 행위
5. 그 밖에 어떠한 명목으로든 금전이나 물질로 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대하는 행위