「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(이하 “미군공여구역법”이라 함) 제11조제1항에서는 사업을 시행하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “사업승인권자”라 함)의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 및 제4항에서는 사업의 시행승인을 얻으려는 자가 사업계획 및 투자계획(이하 “사업계획등”이라 함)을 사업승인권자에게 제출하면 사업승인권자는 제출된 계획 내용의 타당성 등을 검토한 후 사업의 시행승인을 해야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고 미군공여구역법 제29조제1항에서는 같은 법 제11조에 따른 사업의 시행승인(이하 “사업의 시행승인”이라 함)이 있은 때에는 같은 항 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 함) 중 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의한 사항에 대해서는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다고 규정하면서 같은 항 제2호에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발구역의 지정(제3조), 도시개발사업계획의 수립(제4조), 시행자 지정(제11조), 실시계획의 인가(제17조) 등을 규정하고 있습니다.
한편 미군공여구역법 제11조제6항에서는 사업승인권자가 사업의 시행승인을 취소할 수 있는 사유를 규정하면서 같은 항 제1호에서는 사업시행자가 사업의 시행승인을 얻은 날부터 2년(제29조제3항에 따라 사업의 시행승인을 받은 때에는 3년) 이내에 사업에 착수하지 않는 경우를 규정하고 있는바,
이 사안은 미군공여구역법 제11조제4항에 따른 사업 시행승인 시 같은 법 제29조제1항제2호에 따른 인ㆍ허가 의제 대상 중 「도시개발법」 제17조에 따른 도시개발사업 실시계획 인가는 의제되지 못하였으나 사업시행자가 해당 사업 시행승인 고시가 있은 후 2년 이내에 「도시개발법」 제17조제1항에 따라 도시개발사업 실시계획 인가 신청을 한 경우 이러한 실시계획 인가 신청을 미군공여구역법 제11조제6항제1호에 따른 “사업 착수”로 볼 수 있는지에 관한 것입니다.
먼저 미군공여구역법 제11조제4항에 따르면 사업승인권자는 사업의 시행승인을 얻으려는 자가 제출한 사업계획등의 타당성을 검토하여 사업의 시행승인을 해야 하는바, 해당 사업은 사업시행자가 제출한 사업계획등에 따라 그 범위 및 내용이 정해진다고 할 것이므로1)1) 서울고등법원 2009. 8. 25. 선고 2009누1558 판결 참조
, 사업시행자가 제출한 사업계획등에 「도시개발법」에 따른 도시개발구역의 지정, 도시개발사업계획의 수립 및 실시계획 인가에 관한 내용이 포함되어 있다면 해당 사업에 실시계획 인가가 포함된다고 할 것이나, 이 사안과 같이 사업계획등에 실시계획 인가를 제외한 「도시개발법」에 따른 도시개발구역의 지정 및 도시개발사업계획만이 포함되어 있다면 시행승인을 받은 사업은 도시개발구역의 지정 및 도시개발사업계획으로 한정되는 것이지 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가까지 포함된다고 볼 수는 없습니다.
그리고 미군공여구역법 제29조제5항에서는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 의제되는 인ㆍ허가등의 근거가 되는 개별 법률이 정하는 절차에 따라 사업을 시행하도록 하고 있고, “착수”란 어떤 일에 손을 댐 또는 어떤 일을 시작함2)2) 국립국어원 표준국어대사전 참조
을 의미하는데 미군공여구역법에 따른 사업이 「도시개발법」에 따른 도시개발사업에 해당하여 도시개발구역의 지정 및 도시개발사업계획의 수립에 관하여 사업 시행승인이 있은 경우에는 해당 사업시행자는 미군공여구역법 제29조제5항 및 「도시개발법」 제17조제1항 및 제2항에 따라 선행처분인 도시개발사업계획의 내용을 구체화하기 위한 후행처분으로서의 성격을 지니는 도시개발사업에 관한 실시계획3)3) 광주고등법원 2016. 8. 18. 선고 2015누6513 판결 참조
을 작성하여 지정권자의 인가를 받아야 하므로, 이 사안과 같이 미군공여구역법에 따른 사업의 시행승인을 통해 도시개발구역의 지정 및 도시개발사업계획에 대한 시행승인이 의제된 후 도시개발사업 실시계획 인가를 신청하였다면 이는 사업에 착수한 것으로 보아야 합니다.
한편 미군공여구역법에 따른 사업의 내용이 도시개발사업인 경우 같은 법 제11조제6항제1호에 따른 “사업 착수”를 「도시개발법」 제11조제8항제1호에 따른 “사업 착수”와 동일하게 보아야 하는데 같은 규정에서는 “도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후” 사업에 착수할 것을 규정하고 있으므로 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가 신청은 “사업 착수”로 볼 수 없다는 의견이 있습니다.
그러나 「도시개발법」 제11조제8항제1호에서는 도시개발사업에 관한 “실시계획의 인가를 받은 후” 2년 이내에 “사업을 착수”하지 않은 경우에 대해 규정하여 같은 법에서의 사업 착수는 실시계획 인가 이후의 사업의 진행을 의미하는 것이 명백하다고 할 것이나, 미군공여구역법 제11조제6항제1호에서는 사업시행자가 “사업의 시행승인을 얻은 날”부터 2년 이내에 사업에 착수하지 않은 경우로 규정하고 있어 사업의 시행승인 이후의 절차를 예정하고 있으므로 「도시개발법」에 따른 “사업 착수”와 그 의미가 동일하다고 볼 수는 없습니다.
만일 미군공여구역법에 따른 사업 시행승인 후 실시계획 인가를 신청하는 것을 “사업 착수”로 보지 않는다면 「도시개발법」에서는 지정권자가 사업의 실시계획 인가를 할 때 일정한 경우 관계 행정기관의 장과 협의하도록(제19조제3항) 규정하면서 언제까지 실시계획 인가를 해야 하는지에 대해서는 규정하고 있지 않아 사업시행자가 미군공여구역법에 따른 사업의 시행승인을 얻은 후 2년 이내에 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가를 신청했더라도 지정권자의 관계 행정기관의 장과의 협의 지연 등으로 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가가 2년 이내에 이루어지지 않는 경우 사업시행자의 귀책사유 없이 미군공여구역법에 따른 사업의 시행승인이 취소될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 할 것입니다.
따라서 미군공여구역법 제11조제4항에 따른 사업 시행승인 시 같은 법 제29조제1항제2호에 따른 인ㆍ허가 의제 대상 중 「도시개발법」 제17조에 따른 도시개발사업 실시계획 인가는 의제되지 못하였으나 사업시행자가 해당 사업 시행승인 고시가 있은 후 2년 이내에 「도시개발법」 제17조제1항에 따라 도시개발사업 실시계획 인가 신청을 한 경우 이러한 실시계획 인가 신청은 미군공여구역법 제11조제6항제1호에 따른 “사업 착수”로 볼 수 있습니다.