「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제20조제1항에서는 산림청장은 준보전국유림이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 따른 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 매각 및 교환 절차, 대금의 결정방법 등 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “국유림법 시행령”이라 함) 제14조제1항 전단에서는 같은 법 제20조에 따라 준보전국유림을 매각 또는 교환하려는 경우에는 시가를 참작하여 예정가격을 결정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 토지보상법 제4조제3호에서는 같은 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업의 하나로 국가나 지방자치단체가 설치하는 공원 등에 관한 사업을 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제7호에서는 “도시·군계획시설”이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제10호에서는 “도시·군계획시설사업”이란 도시·군계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조제1항에서는 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법에 따른 도시·군계획시설사업(이하 “도시·군계획시설사업”이라 함)이 토지보상법에 따른 공익사업에 해당하여 그 사업에 사용되는 준보전국유림을 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 공유림 또는 사유림 그 밖의 토지(이하 “공유림등”이라 함)와 교환하려는 경우, 같은 법 시행령 제14조제1항에 따라 그 예정가격 결정 시 참작하여야 하는 시가는 국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의할 때의 시가인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 이 사안의 경우 공익사업에 해당하는 도시ㆍ군계획시설사업에 국유림이 필요하게 됨에 따라 준보전국유림을 공유림등과 교환하려는 것이지만, 국유림의 교환 행위 자체는 토지보상법에 따른 손실보상 또는 국토계획법에 따른 도시ㆍ군관리계획의 시행 등과 무관한 별개의 행정작용으로서(법제처 2009. 5. 29. 회신 09-0140 해석례 참조), 국토계획법이나 토지보상법에 따른 것이 아니라 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 이루어지는 국유림의 처분행위라고 할 것인바, 그 교환 예정가격도 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 절차나 토지보상법에 따른 손실보상액의 산정 기준이 아니라 국유림법령에 따라 결정된다고 할 것입니다.
그런데, 국유림법 시행령 제14조제1항에서는 같은 법 제20조에 따라 준보전국유림을 교환하려는 경우에는 “시가를 참작하여” 예정가격을 결정해야 한다고 규정하고 있을 뿐 교환가격의 결정시점에 대한 다른 기준을 규정하고 있지 않은바, 문언상 준보전국유림과 공유림등의 교환 예정가격을 결정할 때 참작하여야 하는 시가란 “예정가격 결정 시의 시가”라고 할 것이고, 여기서 “예정가격의 결정 시”란 국유림법령 및 「산림청 소관 국유재산관리규정」(산림청훈령 제1351호)에 따라 진행되는 교환 절차의 한 시점이라고 할 것이지, 국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의 시를 그 예정가격 결정 시로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 도시ㆍ군계획시설사업에 사용되는 준보전국유림을 공유림등과 교환하기 위해 도시ㆍ군관리계획의 결정권자가 국토계획법 제30조제1항에 따라 관계 행정기관의 장인 산림청장과 교환에 관한 협의를 한 경우, 그 시점이 국유림법 시행령 제14조제1항에 따른 “교환하려는 경우”에 해당하므로 같은 규정의 “교환하려는 경우 참작하여야 하는 시가”란 국토계획법 제30조제1항에 따라 도시·군관리계획의 결정권자와 산림청장이 국유림과 공유림등의 교환에 관한 협의를 한 시점의 시가라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 이 사안의 준보전국유림과 공유림등의 교환은 우선 “국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의”, “도시ㆍ군관리계획의 결정 및 고시”를 거쳐 “결정된 도시ㆍ군관리계획의 시행 단계”에서 이루어진다고 할 것이므로, 국유림법 시행령 제14조제1항에 따라 그 예정가격 결정 시 참작해야 하는 시가를 도시ㆍ군관리계획의 시행보다도 앞선 시점인 도시ㆍ군관리계획 결정에 관한 “관계 행정기관의 장과의 협의 시”의 시가로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 도시·군계획시설사업이 토지보상법에 따른 공익사업에 해당하여 그 사업에 사용되는 준보전국유림을 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 공유림등과 교환하려는 경우, 같은 법 시행령 제14조제1항에 따라 그 예정가격 결정 시 참작하여야 하는 시가는 국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의할 때의 시가가 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
국유림법 시행령 제14조제1항 전단에서는 준보전국유림을 공유림등과 교환하려는 경우 시가를 참작하여 예정가격을 결정해야 한다고 규정하면서, 참작하여야 하는 시가의 기준 시점을 규정하지 않아 해석상 논란이 있을 수 있으므로, 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.