「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제27조제1항에서는 사업인정의 고시가 된 후 사업시행자는 사업의 준비나 토지조서 및 물건조서를 작성하기 위하여 필요한 경우에는 같은 법 제9조에도 불구하고 해당 토지나 물건에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있고, 이 경우 같은 법 제10조, 제11조 및 제13조를 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조제1항에서는 같은 법 제9조제2항에 따라 타인이 점유하는 토지에 출입하려는 자는 출입하려는 날의 5일 전까지 그 일시 및 장소를 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)에게 통지해야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 토지보상법 제27조제1항 후단에 따라 사업인정의 고시가 된 후에 사업시행자(특별자치도, 시ㆍ군 또는 자치구가 사업시행자인 경우는 제외하며, 이하 같음)가 토지나 물건에 출입하기 위하여 출입 통지에 관한 같은 법 제10조를 준용하는 경우, 사업시행자는 같은 법 제10조에 따른 출입의 통지를 토지점유자에게 해야 하는지, 아니면 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “특별자치도지사등”이라 함)에게 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, “준용”이란 어떤 사항을 규율하기 위하여 만들어진 법규를 그것과 유사하나 성질이 다른 사항에 대하여 필요한 약간의 수정을 가하여 적용시키는 것을 말하는 것인데(법제처 2016. 11. 21. 회신 16-0347 해석례 참조), 토지보상법 제10조는 “사업인정 고시가 있기 전”에 같은 법 제9조제2항에 따라 특별자치도지사등의 허가를 받아 타인이 점유하는 토지에 출입하는 경우에 관한 사항을 정한 규정이고, 같은 법 제27조제1항은 “사업인정의 고시가 된 후”에 사업시행자가 사업인정 고시의 효력에 따라 사업의 준비나 토지조서 및 물건 조서를 작성하기 위하여 필요한 경우 타인이 점유하는 토지 등에 출입하는 경우를 규정한 것이므로 양자의 차이점을 고려하여 같은 법 제27조제1항에 따른 타인 토지에의 출입의 경우에는 같은 법 제10조를 그대로 적용할 것이 아니라 약간의 수정을 가하여 적용하는 것이 타당할 것입니다.
이에 따라, 사업인정 고시 전과 후에 사업시행자가 타인이 점유하는 토지에 출입하는 경우의 차이점을 살펴보면, 토지보상법 제20조에 따른 사업인정은 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 이로 인하여 수용할 목적물의 범위가 확정되고, 수용권을 설정받음으로써 해당 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 공법상의 권리가 발생하게 되므로(대법원 1994. 11. 11. 93누19375 판결례 참조), 이러한 사업인정의 고시 후 사업시행자는 사업인정 고시 전과 달리 사업의 준비나 토지조서 등을 작성하기 위하여 필요한 경우 같은 법 제9조에도 불구하고 특별자치도지사등의 허가를 받지 않고 대상 토지 등에 출입할 수 있게 된다는 점에서 차이가 있습니다.
그렇다면, 이러한 차이점을 고려하여 토지보상법 제10조를 일부 수정하여 토지보상법 제27조제1항 전단의 경우에 준용하려면 사업인정 고시 후에는 사업시행자가 행정청의 허가 없이 타인이 점유하는 토지에 출입할 수 있다는 점을 고려하여 사업시행자가 출입의 일시 및 장소를 해당 토지점유자에게 직접 통지해야 하는 것으로 같은 법 제10조를 수정하여 적용하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
아울러, 토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 사업시행자에 대한 국토교통부장관의 사업인정과 그 고시 전에는 해당 사업이 사업인정을 받을 수 있는지 여부 및 그 사업의 정보를 정확히 확정하기 어렵지만, 국토교통부장관이 사업인정을 한 때에는 같은 법 제22조제1항에 따라 토지소유자 및 관계인에게 그 뜻이 통지되고, 사업인정 고시를 통해 해당 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목이 공개되며, 그 토지세목조서로 해당 토지의 소재지, 토지소유자와 관계인의 성명이나 주소가 특정되는 등 사업시행자와 해당 사업에 대한 구체적인 정보가 명확해지는 점을 고려할 때, 사업시행자가 출입의 일시 및 장소를 특별자치도지사등에게 통지하고, 다시 특별자치도지사등이 토지점유자에게 통지해야 한다고 해석하는 것은 무익한 절차를 강요하는 것이라는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 토지보상법 제27조제1항 후단에 따라 사업인정의 고시가 된 후에 사업시행자가 토지나 물건에 출입하기 위하여 출입 통지에 관한 같은 법 제10조를 준용하는 경우, 사업시행자는 같은 법 제10조에 따른 출입의 통지를 토지점유자에게 해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
토지보상법 제27조제1항 후단에 따라 사업인정의 고시가 된 후에 출입 통지에 대한 같은 법 제10조를 준용하는 경우, 타인이 점유하는 토지에 출입하는 절차에 있어 사업인정 고시 전과 후의 차이가 보다 명확해지도록 법령을 정비할 필요성이 있습니다.