「환경영향평가법」 제2조제1호에서는 “전략환경영향평가”란 환경에 영향을 미치는 상위계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합 여부 확인 및 대안의 설정ㆍ분석 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 “환경영향평가등”이란 전략환경영향평가, 환경영향평가 및 소규모 환경영향평가를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제6조에서는 환경영향평가등은 계획의 수립이나 사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역으로서 환경영향을 과학적으로 예측ㆍ분석한 자료에 따라 그 범위가 설정된 지역에 대하여 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제2항에서는 전략환경영향평가 대상계획을 그 계획의 성격 등을 고려하여 정책계획과 개발기본계획으로 구분하면서 개발기본계획은 국토의 일부 지역을 대상으로 하는 계획으로서 구체적인 개발구역의 지정에 관한 계획 또는 개별 법령에서 실시계획 등을 수립하기 전에 수립하도록 하는 계획으로서 실시계획 등의 기준이 되는 계획으로 규정하고 있습니다.
그리고, 「환경영향평가법」 제13조제1항 본문에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공고ㆍ공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항에 따른 공고ㆍ공람, 설명회에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조제1항에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서 초안의 공람기간 내에 「환경영향평가법」 제13조제1항 본문에 따른 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획 대상지역이 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸치는 경우에는 각각의 시ㆍ군ㆍ구에서 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「환경영향평가법 시행령」 제15조제2항 본문에 따른 “개발기본계획 대상지역”이 개발기본계획의 대상으로 지정되거나 결정된 지역만을 의미하는지, 아니면 「환경영향평가법」 제6조에 따른 “전략환경영향평가 대상지역”을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 그와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 「환경영향평가법 시행령」 제15조제2항 본문에 따른 “개발기본계획 대상지역”을 문언 그대로의 의미로 해석해야 하는지, 「환경영향평가법」 제6조에 따른 “전략환경영향평가 대상지역”으로 해석해야 하는지는 관련 규정의 입법 취지와 목적, 다른 법령과의 관계 등을 고려하여 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데, 「환경영향평가법」 제6조에서는 전략환경영향평가를 포함한 환경영향평가등은 계획의 수립으로 영향을 받게 되는 지역에 대하여 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항제1호 및 제12조제1항 본문에서는 개발기본계획을 수립하는 행정기관의 장은 전략환경영향평가 대상지역을 포함한 전략환경영향평가항목 등을 결정하고 결정된 전략환경영향평가항목 등에 맞추어 전략환경영향평가서 초안을 작성한 후 같은 법 제13조에 따라 주민 등의 의견을 수렴하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항 본문에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공고ㆍ공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항에 따른 공고ㆍ공람, 설명회 또는 공청회 개최, 그 밖에 의견 수렴 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제15조제2항 본문에서는 개발기본계획 대상지역이 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸치는 경우 각각의 시ㆍ군ㆍ구에서 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있는바, 「환경영향평가법 시행령」 제15조제2항은 「환경영향평가법」 제13조제5항의 위임에 따라 주민 설명회의 개최 절차와 방법 등에 관하여 정하고 있는 규정으로서 직접적인 위임 근거가 되는 같은 법 제13조를 비롯한 관련 법률 규정의 취지에 맞게 해석할 수밖에 없다고 할 것입니다.
그렇다면, 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 “개발기본계획”으로 영향을 받게 되는 지역에 대하여 전략환경영향평가를 실시하여야 하는데, 이를 위해서는 “전략환경영향평가 대상지역”을 결정하고, 전략환경영향평가서 초안을 작성하며, 그 초안을 공고ㆍ공람한 후 설명회를 개최하여 전략환경영향평가 대상지역 주민의 의견을 듣도록 하는 것이 「환경영향평가법」 제13조를 비롯한 관련 법률 규정의 취지라고 할 것이고, 특히 같은 법 제13조제1항에서는 설명회 개최 등 의견 청취 대상 주민을 “평가 대상지역” 주민이라고 규정하고 있는데, 이 경우 “평가 대상지역”이란 같은 법 제6조에 따른 “전략환경영향평가 대상지역”을 가리킨다고 할 것이므로, 비록 같은 법 시행령 제15조제2항 본문에서 “개발기본계획 대상지역”이 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸치는 경우에 각각의 시ㆍ군ㆍ구에서 설명회를 개최하도록 규정하고 있다고 하더라도 그 “개발기본계획 대상지역”은 개발기본계획의 대상으로 지정되거나 결정된 지역만을 의미하는 것이 아니라 같은 법 제6조에 따른 “전략환경평가 대상지역”을 의미한다고 해석하여야 할 것입니다.
아울러, 환경영향평가에 관한 환경영향평가법령의 취지는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업이 환경을 해치지 않는 방법으로 시행되도록 함으로써 해당 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 해당 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도(受忍限度)를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있다고 할 것인바(대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결례 참조), 이러한 법령의 전체적인 입법 취지를 고려할 때에도 전략환경영향평가 대상지역이 2개 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸치는 경우에는 각각의 시ㆍ군ㆍ구에서 설명회를 개최하여 전략환경영향평가 대상지역에 거주하는 주민들의 의견이 충분히 수렴될 수 있도록 할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「환경영향평가법 시행령」 제15조제2항 본문에 따른 “개발기본계획 대상지역”은 「환경영향평가법」 제6조에 따른 “전략환경영향평가 대상지역”을 의미한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「환경영향평가법」에서 “전략환경영향평가서 초안에 대한 의견 수렴” 대상 행정기관 및 주민을 “전략환경영향평가 대상지역”의 행정기관 및 주민으로 규정하려는 취지라면, 「환경영향평가법 시행령」 제12조 등의 규정에서 “개발기본계획 대상지역”을 “전략환경영향평가 대상지역”으로 개정하는 등 입법적인 보완이 필요합니다.