지방출자출연법 제2조제1항 전단에서는 같은 법은 지방자치단체가 설립하고 같은 법 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자ㆍ출연 기관에 대하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단(제1호), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제6조에 따라 기획재정부장관이 지정한 공공기관(제2호), 지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원을 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관(제3호) 및 「민법」에 따른 사단법인(제4호)에 대해서는 지방출자출연법을 적용하지 않는다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지방자치단체를 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전을 목적으로 설립된 한국지역진흥재단이 지방출자출연법 제2조제2항제3호에 해당하여 지방출자출연법의 적용 대상에서 제외되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방출자출연법 제2조제2항제3호에서는 같은 법을 적용하지 아니하는 기관으로 “지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원을 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관”을 규정하고 있는바, 지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원 모두를 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 동시에 목적으로 하는 기관의 경우에만 같은 법을 적용하지 아니한다는 것인지, 아니면 지방자치단체를 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전을 목적으로 설립한 기관이거나 지방자치단체 소속 공무원을 회원으로 하면서 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관 중 어느 하나에 해당하는 경우에도 같은 법을 적용하지 아니한다는 것인지 의미가 분명하지 않으므로, 이러한 경우 “지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원을 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관”의 개념은 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1. 회신 14-0646 해석례 참조).
그런데, 지방출자출연법은 지방자치단체가 설립한 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 구체적인 기준이 없어 출자ㆍ출연 기관에서 매년 채용 비리와 부실 경영 등의 문제가 발생됨에 따라 지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 공통의 기준을 마련하여 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 높임으로써 “지역주민에 대한 서비스 증진에 기여하기 위하여” 제정된 법률로서(2014년 3월 24일 법률 제12507호로 제정된 지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 제정이유서 참조), 지방출자출연법 제9조제4항에서는 지방자치단체의 장은 출자ㆍ출연 기관의 임원을 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 지방자치단체의 장은 출자ㆍ출연 기관의 장과 그 기관의 장의 임기 중 달성하여야 할 경영 목표와 보수 등에 관한 사항이 포함된 성과계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항에서는 지방자치단체의 장은 출자ㆍ출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같은 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 규정과 지방출자출연법의 입법 목적을 종합해 보면, 지방출자출연법의 적용 대상이 되는 기관은 “개별 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관으로서 지역 주민에 대한 서비스를 제공하는 기관”이라고 할 것이고, 해당 기관에 대하여 지방자치단체의 장의 출자ㆍ출연 기관에 대한 지도ㆍ감독권, 업무에 대한 검사ㆍ보고 권한 등 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 기준 등을 적용하고 있는 것으로 보입니다.
그렇다면, 지방출자출연법 제2조제2항제3호에 따라 같은 법의 적용 대상에서 제외되는 “지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원을 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관”의 의미도 개별 지방자치단체의 재정 건전성 제고 및 지방자치단체가 설립한 출자ㆍ출연 기관의 경영 합리화 등 지방출자출연법의 입법 목적과 관련이 없는 기관이라면 모두 포함되는 것으로 보아야 할 것이고, 반드시 지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원 모두를 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 동시에 목적으로 하는 기관으로 한정되어야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
또한, 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 대국민 서비스 증진에 기여함을 목적으로 한다는 점에서 지방출자출연법과 그 입법 목적이 유사한 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에서는 구성원 상호 간의 상호부조ㆍ복리증진ㆍ권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관(제2항제1호) 등에 대해서는 공공기관으로 지정할 수 없다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 지방출자출연법 제2조제2항제3호에서 “지방자치단체와 지방자치단체 소속 공무원을 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전과 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관”을 적용 제외 대상으로 규정한 취지 역시 지역 주민에 대한 서비스를 제공하는 기관이 아닌 “구성원 상호 간의 상호부조ㆍ복리증진ㆍ권익향상 등을 목적으로 설립된 기관”에 대해서는 지방출자출연법의 적용을 배제하려는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체를 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전을 목적으로 설립된 한국지역진흥재단은 지방출자출연법 제2조제2항제3호에 해당하므로 지방출자출연법의 적용 대상이 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 지방출자출연법 제2조제2항제3호에서 같은 법의 적용 대상에서 제외되는 기관이 지방자치단체 또는 지방자치단체 소속 공무원 중 어느 하나를 회원으로 하면서 지방자치단체 간 발전 및 지방자치단체 소속 공무원의 복리증진 등을 목적으로 설립한 기관임을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.