도농교류법 제2조제5호에서는 “농어촌체험ㆍ휴양마을사업”이란 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 등 부존자원(賦存資源)을 활용하여 도시민에게 생활체험ㆍ휴양공간 프로그램을 제공하고 이와 함께 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 등의 서비스를 제공하는 업(業)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조에서는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로서 대통령령으로 정하는 규모 이하의 마을공동시설을 숙박서비스시설로 운영하는 경우에는 「공중위생관리법」을 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제5조제2호에서는 「공중위생관리법」이 적용되지 않는 마을공동시설에 대하여 연면적이 합쳐서 2천 제곱미터 이하인 마을회관, 체험관, 경로당, 건강관리실 등의 마을공동시설을 각 시설별 연면적 500제곱미터 이하이며 총 숙박서비스시설의 연면적의 합이 1천500제곱미터 이하의 숙박서비스시설로 운영하는 경우로 규정하고 있습니다.
한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조, 같은 법 시행령 제71조제1항제18호 및 별표 19 제2호나목에서는 생산관리지역 안에서 도시·군계획조례가 정하는 바에 따라 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설을 건축할 수 있고, 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설은 건축할 수 없다고 규정하고 있는바,
이 사안은 도농교류법에 따른 농어촌체험·휴양마을 사업으로서 생산관리지역 내에 위치한 연면적이 합쳐서 2천 제곱미터 이하인 마을회관, 체험관, 경로당, 건강관리실 등의 마을공동시설을 각 시설별 연면적 500제곱미터 이하이고 연면적의 합이 1천500제곱미터 이하인 숙박서비스시설로 운영할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조제1항제18호 및 별표 19에 따르면 원칙적으로 생산관리지역 안에서는 숙박시설을 건축할 수 없고, 기존에 설립된 건축물의 용도를 건축법상의 숙박시설로 변경하거나 숙박시설 용도로 사용할 수도 없다고 할 것이므로(대법원 2002. 12. 24. 선고 2002도5396 판결례 참조), 도농교류법에 따라 마을공동시설을 숙박서비스시설로 운영하려면 건축법령상 숙박시설로 용도변경이 필요한지 여부에 따라 숙박서비스시설로서 운영이 가능한 것인지가 결정될 것입니다.
우선, 도농교류법 제2조제5호에 따르면 농어촌체험·휴양마을사업은 비록 숙박서비스가 제공되기는 하나 농어촌의 자연환경, 전통문화 등 부존자원을 활용한 체험·휴양프로그램과 연관되어 전체적으로 별도의 사업으로 이루어지는 점을 고려하여 공중위생관리법령 상의 숙박업인 일반숙박업 및 생활숙박업과는 구분되는 다른 형태의 영업으로 규정한 것으로 볼 수 있고, 같은 법 제8조 및 같은 법 시행령 제5조제2호에서 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로서 일정한 규모의 마을회관, 체험관, 경로당, 건강관리실 등의 마을공동시설을 숙박서비스시설로 운영하는 경우에는 「공중위생관리법」을 적용하지 않는다고 규정한 것도 농어촌체험·휴양마을사업의 원활한 추진을 통해 도시민과 농어촌 간의 교류 활성화라는 도농교류법의 입법목적 달성을 위해 농어촌체험ㆍ휴양마을 사업을 숙박업과는 다른 영업으로서 규율하려는 점을 분명히 한 것이라고 볼 수 있습니다.
또한, 이러한 도농교류법의 규정방식은 「공중위생관리법」 제2조제2호 단서에서 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우를 숙박업에서 제외하면서 같은 법 시행령 제2조에서는 「농어촌정비법」에 따른 농어촌민박사업용 시설 등을 숙박업에서 제외되는 시설로 규정하여 농어촌민박사업용 시설 등은 별도의 「건축법」에 따른 용도변경을 하지 않아도 숙박업을 영위할 수 있도록 하는 것과 마찬가지로 별도의 용도변경 없이 마을공동시설을 숙박서비스시설로 운영할 수 있도록 하는 데 그 의의가 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 마을공동시설이 국토계획법 등 관련 법령에 따라 적법하게 설치된 시설이고 이를 농어촌체험·휴양마을사업자가 농어촌체험·휴양마을사업으로서 숙박서비스시설로 운영하는 경우라면 이는 「건축법 시행령」상의 숙박시설 용도로 사용하는 것이 아니라고 할 것이므로 해당 마을공동시설이 생산관리지역 안에 위치하고 있더라도 별도로 용도변경이 필요하지 않다고 할 것입니다.
만약, 이와 달리 마을공동시설을 숙박서비스시설로 운영하는 것을 그 마을공동시설을 건축법령상 숙박시설로 사용하는 것으로 본다면, 생산관리지역 뿐만이 아니라 농림지역 등 숙박시설의 건축이 금지되는 지역에 주로 위치하는 농어촌체험·휴양마을의 경우에 도농교류법 제8조에도 불구하고 마을공동시설을 숙박서비스시설로 운영할 수 없게 되는 결과가 초래되고, 결국 농어촌체험ㆍ휴양마을사업의 원활한 수행이 어려워져 도시와 농어촌 간의 교류를 촉진하여 농어촌의 사회ㆍ경제적 활력을 증진시키고 도시민의 농어촌생활에 대한 체험과 휴양 수요를 충족시킴으로써 도시와 농어촌의 균형발전과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하도록 하는 도농교류법의 입법목적 달성이 사실상 불가능해질 수 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농어촌체험·휴양마을 사업으로서 생산관리지역 내에 위치한 연면적이 합쳐서 2천 제곱미터 이하인 마을회관, 체험관, 경로당, 건강관리실 등의 마을공동시설은 각 시설별 연면적 500제곱미터 이하이고 연면적의 합이 1천500제곱미터 이하인 숙박서비스시설로 운영할 수 있다고 할 것입니다.