가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
2011년 4월 7일 보건복지부령 제50호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 「영유아보육법 시행규칙」(이하 “구 「영유아보육법 시행규칙」”이라 함) 별표 1 제3호가목2)에서는 보육실, 조리실, 옥내놀이터 등 보육시설에 설치해야 하는 설비의 기준을 규정하고 있고, 같은 목 2)사)②에서는 보육시설이 2층 이상인 경우에는 비상계단 또는 대피용 미끄럼대를 영유아용으로 설치하고 그 밖에 안전사고 및 비상재해에 대비한 대피시설, 장비 등을 구비하여야 하며, 다만, 「건축법 시행령」 제34조제2항에 따라 보육시설 내부에 직통계단을 2개 이상 설치하거나, 「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」에 따른 스프링클러(간이형 스프링클러를 포함한다. 이하 “스프링클러”라 함)를 건물 전체에 걸쳐 유효하게 설치하고 같은 영 별표 4에 따라 소방방재청장이 정하여 고시하는 피난기구의 화재안전기준에 따른 피난기구(이하 “피난기구”라 함)를 설치한 경우에는 비상계단 또는 대피용 미끄럼대를 설치하지 않을 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 2011년 4월 7일 보건복지부령 제50호로 개정되어 같은 날 시행된 「영유아보육법 시행규칙」(이하 “개정 「영유아보육법 시행규칙」”이라 함) 별표 1 제3호가목2)에서는 보육실, 조리실, 옥내놀이터 등 보육시설에 설치하여야 하는 설비의 기준을 규정하고 있고, 같은 목 2)사)②(ⅲ)에서는 보육시설이 4층과 5층인 경우 비상재해 대비시설로서 「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」에 따른 스프링클러설비 및 자동화재탐지설비를 건물 전체에 걸쳐 유효하게 설치하고, 건물 내에 양방향 대피가 가능한 2개소 이상의 직통계단을 설치하며, 2개 이상의 직통계단 설치가 곤란한 경우에는 직통계단 1개소는 건물외부에 비상계단을 설치하여 이에 갈음할 수 있다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 구 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)에 따르면 보육시설의 옥내놀이터와 조리실이 보육시설 건물의 3층 이내로 그 설치가 제한되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 보육시설의 설치기준을 규정하고 있는 구 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)에서는 보육실을 포함하여 조리실, 놀이터, 비상재해 대비시설 등 각 설비별로 설치기준을 규정하고 있는데, 같은 목 2)가)①에 따라 보육실은 건축법령상의 층수와 관계 없이 건물의 사실상의 1층에 설치해야 하고, 사업장 내에 직장보육시설을 설치하는 경우와 건물 전체를 하나의 보육시설로 사용하는 경우 및 그 밖에 불가피한 사유가 있다고 보건복지부장관이 인정하는 예외적인 경우에만 2층과 3층에 보육실을 설치할 수 있는바, 보육실은 건물의 3층 이내에 설치해야 하는 것이 명백하고, 같은 목 2)다)④ 및 2)라)③에 따라 목욕실은 보육실과 인접한 공간에, 화장실은 보육실과 같은 층의 인접한 공간에 각각 설치해야 합니다.
그런데, 구 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)에서는 보육실, 목욕실, 화장실 외의 설비에 대해서는 건물의 3층 이내에 설치되어야 한다거나 보육실과 인접한 공간에 위치해야 한다는 등의 특별한 제한을 두고 있지 않았고, 보육시설 전체의 층수나 규모의 상한도 별도로 규정하고 있지 않았으며, 오히려 같은 별표 제3호가목2)마)③(ⅱ)에서는 옥내놀이터는 보육시설에 엘리베이터가 설치되지 않은 경우 보육실로부터 5층 이내에 설치해야 한다고 규정하여 엘리베이터가 설치되지 않은 보육시설의 경우 보육실의 층수에서 최대 5층 이내까지의 층에 옥내놀이터를 설치할 수 있고, 엘리베이터가 설치되어 있는 보육시설의 경우 옥내놀이터를 설치할 수 있는 층수가 보육실로부터 5층 이내로 제한되지도 않는다고 할 것입니다.
그렇다면, 보육시설의 설비 중 보육실과 같이 설치 층수의 제한이 있는 설비가 아닌 조리실, 옥내놀이터는 구 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)에 따른 각각의 설비기준을 충족하는 경우, 건물의 4층 이상에도 설치할 수 있다고 할 것이고, 전체 층수가 4층 이상인 보육시설이 모두 위법하게 설치된 보육시설이라고 단정할 수도 없을 것입니다.
따라서, 구 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)에 따르면 보육시설의 옥내놀이터와 조리실은 보육시설 건물의 3층 이내로 그 설치가 제한되는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 2011년 4월 7일 전에 설치된 보육시설의 옥내놀이터 또는 조리실이 보육시설 건물의 4층에 위치하고, 비상계단 또는 대피용 미끄럼대를 설치하는 대신에 스프링클러와 피난기구를 갖춘 보육시설의 경우, 개정 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)사)②(ⅲ)이 적용되어 건물 내에 양방향 대피가 가능한 2개소 이상의 직통계단을 설치하거나 1개소는 건물 외부에 비상계단을 설치하여 이에 갈음해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개정 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)사)②(ⅲ)에서는 비상계단 또는 대피용 미끄럼대의 설치에 갈음하여 스프링클러와 피난기구를 설치할 수 있도록 했던 종전 비상재해 대비시설 설치 기준과 달리, 보육시설이 4층과 5층인 경우 건물 내에 양방향 대피가 가능한 2개소 이상의 직통계단을 설치하거나 2개 이상의 직통계단 설치가 곤란한 경우에는 1개소는 건물 외부에 비상계단을 설치할 수 있도록 규정하면서 같은 규칙 부칙에서는 이에 관한 별도의 경과규정을 두지 않고 공포한 날 개정된 규정이 시행되도록 하였습니다.
그런데, 일반적으로 법령이 개정된 경우에 어떤 사항에 대하여 신법을 적용하지 않고 구법을 적용하려면 그 사항에 대하여 적용 대상을 명확하게 표현하고 종전의 규정을 적용하도록 하는 명문의 경과조치를 두어야 할 것인바, 명시적인 경과규정이 없다면 종전 규정을 적용할 수 없고 개정 규정을 적용해야 할 것입니다(법제처 2014. 4. 2. 회신 14-0061 해석례).
이러한 측면에서 개정 「영유아보육법 시행규칙」을 살펴보면, 해당 규칙 부칙 제1조에서는 같은 규칙은 공포한 날부터 시행한다고 규정하면서 개정된 법령의 적용에 대해 별도의 유예기간이나 경과조치를 규정하지 않았고, 종전 법령에 따른 설치 인가를 받아 운영 중인 보육시설에 대해 개정 법령의 시행일 이후에 그 변경된 설치기준을 적용하는 것은 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 법률관계를 그 대상으로 하는 것도 아니라고 할 것인바, 종전 보육시설 설치기준의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 예외적인 경우가 아닌 한 개정 「영유아보육법 시행규칙」은 부칙 제1조에 따라 공포한 날부터 시행되어야 할 것입니다.
아울러, 구 「영유아보육법 시행규칙」에 따르면 보육시설의 설비 중 보육실은 건물의 3층 이내로 설치가 제한되었던 한편, 개정 「영유아보육법 시행규칙」에 따르면 건물 전체를 하나의 보육시설로 사용하거나 사업장이 있는 건물에 직장보육시설을 설치하는 경우 등에 보육실을 건물의 5층까지도 설치할 수 있도록 하여 영유아 보육시설의 설치 기준을 완화하면서 동시에 그에 따른 안전기준을 강화하려는 것이 개정 「영유아보육법 시행규칙」의 개정 취지임을 고려해 볼 때(개정 「영유아보육법 시행규칙」 개정이유 및 주요내용 참조), 개정 「영유아보육법 시행규칙」 부칙에서는 별도의 경과조치나 적용의 유예기간을 두지 않고 공포일에 바로 시행하게 함으로써 영유아의 안전을 우선시하려는 입법 취지를 명확하게 밝히고 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 2011년 4월 7일 전에 설치된 보육시설의 옥내놀이터 또는 조리실이 보육시설 건물의 4층에 위치하고, 비상계단 또는 대피용 미끄럼대를 설치하는 대신에 스프링클러와 피난기구를 갖춘 보육시설의 경우, 개정 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목2)사)②(ⅲ)이 적용되어 건물 내에 양방향 대피가 가능한 2개소 이상의 직통계단을 설치하거나 1개소는 건물 외부에 비상계단을 설치하여 이에 갈음해야 한다고 할 것입니다.