도시정비법 제2조제3호다목(1) 및 (2) 외의 부분에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 “대도시”라 함)의 조례를 “시ㆍ도조례”로 약칭하고 있고, 같은 법 제77조의2제1항에서는 정비사업의 시행으로 인하여 발생된 분쟁의 조정을 위하여 정비구역이 지정된 특별자치시, 특별자치도, 또는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말함. 이하 “시ㆍ군ㆍ구”라 함)에 도시분쟁조정위원회(이하 “조정위원회”라 함)를 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제77조의3제5항에서는 조정위원회의 구성ㆍ운영 및 비용의 부담, 그 밖에 필요한 사항은 시ㆍ도조례로 정한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 정비구역이 지정된 시ㆍ군ㆍ구에 설치되는 조정위원회에 대하여 도시정비법 제77조의3제5항에서 시ㆍ도조례로 정하도록 한 위임 범위 내에서 조정위원회의 구성ㆍ운영 및 비용의 부담, 그 밖에 필요한 사항의 일부를 시ㆍ도조례로 직접 정하고 그 나머지 부분에 대해서는 인구 50만 미만인 시ㆍ군ㆍ구 조례로 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 2009년 5월 27일 법률 제9729호로 일부개정되어 2010년 1월 1일 시행된 도시정비법(이하 “개정 도시정비법”이라 함)에서는 재개발·재건축 사업에 있어서 그 공공성에 비추어 공공의 적극적인 분쟁조정역할의 필요성을 강조하여 조정위원회의 설치를 통해 정비사업에 따른 분쟁을 공론화할 수 있는 장을 마련하려는 취지에서 조정위원회에 대한 내용이 신설되었는바(개정 도시정비법 국회심사보고서 참조), 개정 도시정비법에서는 조정위원회를 시ㆍ군ㆍ구에 설치하되(같은 법 제77조의2제1항), 위원의 자격, 구성, 조정절차 및 효력 등 본질적인 사항은 법률에 규정하고(같은 법 77조의2제2항 및 제77조의3제1항 등) 비용의 부담 등의 운영사항은 시·도조례에 위임하고(같은 법 제77조의3제5항) 있습니다.
이러한 개정 도시정비법의 입법연혁과 체계 등에 비추어 볼 때, 개정 도시정비법은 정비사업과정에서 발생하는 분쟁사항이 시ㆍ군ㆍ구청장의 인ㆍ허가 등과 관련하여 시ㆍ군ㆍ구의 관할 구역 내에서 발생한다는 점 등을 고려하여 해당 위원회를 시ㆍ군ㆍ구에 설치하도록 하되, 조정위원회의 본질적인 사항은 법률에서 직접 정하여 전국적으로 동일한 기준을 적용하고, 법률에서 정하지 아니한 해당 위원회의 비용부담 등에 대하여는 시ㆍ도조례로 정하도록 함으로써 조정위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항 등을 시ㆍ도(특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시를 말함. 이하 “시ㆍ도”라 함) 단위로 그 지방의 실정에 맞게 통일적인 기준을 적용하면서, 시ㆍ군ㆍ구 중 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 그 특성을 고려하여 직접 해당 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정할 수 있도록 특례를 둔 것으로 이해됩니다.
그렇다면, 도시정비법 제77조의2제1항과 제77조의3제5항 등은 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 공통사무에 해당하는 도시정비법에 따른 분쟁 조정 사무에 대하여(법제처 2009. 6. 8. 회신 09-0120 해석례 참조) 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구에 조정위원회와 관련한 사무를 합리적으로 배분하고, 그 역할을 구분하되, 시ㆍ군ㆍ구에 설치되는 조정위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항 등을 시ㆍ도 단위로 통일적인 기준을 마련하여 적용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때, 조정위원회의 구성ㆍ운영 등에 관한 기본적인 사항은 시ㆍ도단위로 통일적으로 적용될 수 있도록 시ㆍ도조례로 정해야 한다고 보아야 할 것입니다.
그러나, 법령에서 시ㆍ군ㆍ구에 설치ㆍ운영되는 조정위원회의 구성ㆍ운영 등에 관한 사항을 시ㆍ도조례로 정하도록 하고 있다고 하여, 해당 사무가 시ㆍ도의 전속사무로 변경되었다거나 어떠한 예외도 없이 그러한 사항을 모두 시ㆍ도조례로 정하여야 한다고 보기는 어렵다 할 것이고, 조정위원회의 구성ㆍ운영 및 비용부담과 그 밖에 필요한 사항에 대하여 도시정비법 제77조의3제5항의 위임취지에 따라 시ㆍ도조례로 기본적인 사항에 대한 통일적인 기준을 마련하고, 시ㆍ군ㆍ구에 설치된 조정위원회의 운영과정에서 시ㆍ도조례로 정한 기본적인 사항을 보충하거나 이를 시행하기 위하여 필요한 사항 등 각 기초자치단체별로 그 실정에 맞는 내용을 시ㆍ군ㆍ구 조례로 추가적으로 정하는 것을 제한ㆍ금지하는 취지는 아니라고 할 것입니다.
더욱이, 현실적으로도 조정위원회의 설치 및 실질적인 운영은 시ㆍ군ㆍ구에서 이루어지게 되므로, 그 구성ㆍ운영과정에서 해당 시ㆍ군ㆍ구별로 그 지방의 실정에 맞게 세부사항을 별도로 규율할 필요성이 있다고 할 것이고, 시ㆍ군ㆍ구에서는 위원회를 직접 운영하는 과정에서 세부운영과 관련한 필요한 사항을 정하는 이점이 있을 수 있으므로 조정위원회의 구성ㆍ운영 등에 관한 사항의 일부를 시ㆍ군ㆍ구 조례로 정하였다고 하여 그러한 입법방식이 모두 법령의 범위를 벗어난 것으로 보기는 어렵다 할 것인바, 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구가 공동으로 하는 사무라는 측면에서 「지방자치법」 제24조에 따라 시ㆍ군ㆍ구의 조례가 시ㆍ도의 조례를 위반하지 아니하는 범위 내에서 분쟁조정위원회의 구성ㆍ운영 및 비용부담과 그 밖에 필요한 사항에 관한 일정한 사항을 시ㆍ군ㆍ구 조례로 보충하거나 시ㆍ도조례의 시행에 필요한 세부사항의 범위 내에서 시ㆍ군ㆍ구 조례로 정할 수 있다고 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정비구역이 지정된 시ㆍ군ㆍ구에 설치되는 조정위원회에 대하여 도시정비법 제77조의3제5항에서 시ㆍ도조례로 정하도록 한 위임 범위 내에서 조정위원회의 구성ㆍ운영 및 비용의 부담, 그 밖에 필요한 사항에 대한 기본적인 사항을 시ㆍ도조례로 직접 정하고, 시ㆍ도의 조례를 위반하지 아니하는 범위 내에서 조정위원회의 구성ㆍ운영 및 비용부담과 그 밖에 필요한 사항에 관한 일정한 사항을 보충하거나 그 시행에 필요한 세부사항에 대해서 인구 50만 미만인 시ㆍ군ㆍ구 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.