「농지법」 제38조제1항에서는 같은 법 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전·관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 함)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 농림축산식품부장관은 국가나 지방자치단체가 공용 목적이나 공공용 목적으로 농지를 전용하는 경우(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제2호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지보전부담금을 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제52조 및 별표 2에서는 농지보전부담금의 감면대상 및 감면비율을 규정하고 있습니다.
그리고, 「농지법 시행령」 별표 2 제2호 표 외의 부분에서는 농지보전부담금 감면 대상으로 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우를 규정하고 있고, 같은 호 가목부터 라목까지에서는 감면대상과 감면비율을 세부적으로 규정하면서, 같은 호 감면대상란 나목1) 및 2) 외의 부분 본문에서는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제8호에 따른 산업단지는 농지보전부담금을 농지진흥지역 밖의 경우에 전액 감면하도록 규정하고 있으나, 같은 목 1) 및 2) 외의 부분 단서 및 같은 목 1)에서는 택지로 조성하는 경우에는 농지보전부담금 감면대상에서 제외하도록 규정하고 있습니다.
한편, 산업입지법 제2조제8호에서는 “산업단지”란 같은 조 제7호의2에 따른 산업시설과 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ지원ㆍ정보처리ㆍ유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거ㆍ문화ㆍ환경ㆍ공원녹지ㆍ의료ㆍ관광ㆍ체육ㆍ복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단(一團)의 토지로서 같은 호 각 목의 국가산업단지, 일반산업단지 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조 및 같은 법 시행령 제5조 등의 위임에 따른 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」(국토교통부고시 제2016-133호, 이하 “통합지침”이라 함) 제13조제1항제1호가목 표에서는 산업단지개발 관련 토지이용계획의 용도별 입지를 산업시설용지, 복합용지, 주거시설용지, 지원시설용지 등으로 세분하여 규정하면서, 지원시설용지의 경우 용도란에서는 행정, 교육, 금융, 고용, 의료 등 공공지원시설, 정보처리·전시·유통을 위한 생산지원시설, 문화·관광·체육·생활편의·복지회관 등 후생복지시설로, 비고란에서는 산업시설의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 각각 규정하고 있는바,
이 사안은 통합지침 제13조에 따른 토지이용계획상 지원시설용지가 「농지법 시행령」 별표 2 제2호 감면대상란 나목1)에 따른 농지보전부담금 감면대상인 산업단지에 해당하는지 아니면 농지보전부담금 감면대상에서 제외되는 산업단지 내 택지에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 농지법령상 농지보전부담금 감면 제외대상이 되는 “택지”의 의미에 관하여 별도로 정의하거나 그 범위 및 종류 등에 관하여는 특별히 규정하고 있는 것은 없는바, “택지”의 사전적 의미를 살펴보면, 택지(宅地)는 집을 지를 땅의 의미이나(국립국어원 표준국어대사전 참조), 택지를 조성하는 경우 일반적으로 주택이 건설되는 주택용지 외에 해당 주택용지와 밀접한 연관이 있는 용지도 함께 조성된다는 점에서, 사회통념상 일반적인 “택지”의 의미는 주택용지 외에 해당 주택용지와 밀접한 연관이 있는 용지인 근린생활시설용지 등도 포함하는 개념으로 보아야 할 것입니다.
다음으로, 「농지법 시행령」 별표 2 제2호 감면대상란 나목에서 농지보전부담금 감면 대상으로 산업단지를 규정하고 있는 것은 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하지만, 산업단지는 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하기 위하여 조성하는 것이고, 이러한 산업단지는 국민경제의 발전을 위하여 중요 산업시설을 설치하기 위한 것이므로 이러한 경우 농지를 전용하여 산업단지를 조성하려는 산업단지개발사업의 시행자에 대하여 예외적으로 농지의 농지보전ㆍ관리·조성 등을 위한 농지보전부담금을 감면시키려는 취지인 것으로 이해하여야 할 것입니다.
그런데, 산업단지에 대하여 규율하고 있는 산업입지법에서는 산업단지를 산업시설용지와 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ지원ㆍ정보처리ㆍ유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거ㆍ문화ㆍ환경ㆍ공원녹지ㆍ의료ㆍ관광ㆍ체육ㆍ복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단(一團)의 토지(제2조)로 정의하고 있는바, 농지보전부담금 감면대상인 산업단지는 다양한 기능을 가진 용지로 구성된 일단의 토지라는 점 등 고려할 때 주택용지와 관련성이 있다는 이유로 산업단지 중 농지보전부담금 감면대상에서 제외되는 택지의 적용 범위를 지나치게 확대한다면 「농지법 시행령」 별표 2 나목에서 산업단지를 농지보전부담금 감면대상으로 정하는 취지를 훼손할 우려가 있습니다. 그렇다면, 농지보전부담금 감면대상에서 제외되는 택지의 범위는 주택용지와 관련성이 있다는 이유만으로 확대하는 것은 타당하지 않다고 할 것이고, 주택용지와 이를 직접 지원하는 용지만을 포함하는 것으로 보아야 할 것입니다.
이러한 측면에서 이 사안의 지원시설용지가 농지보전부담금 감면대상에서 제외되는 택지에 해당하는지를 살펴보면, 통합지침 제13조에 따른 토지이용계획상 지원시설용지의 경우, 그 용도를 공공지원시설, 생산지원시설, 후생복지지설 등으로 규정하고 있으나, 해당 규정의 비고란에서는 “산업시설의 생산활동을 지원하기 위한 시설”로 규정하고 있으므로, 이러한 규정의 문언의 비추어 볼 때 지원시설용지는 원칙적으로 주택용지를 직접 지원하는 용지라기보다는 원칙적으로 산업시설과 밀접한 관련성이 있는 용지라고 이해하여야 할 것입니다.
더욱이, 주민 등이 함께 이용할 수 있다거나 주택용지와 관련된 용지라고 하더라도 산업시설의 생산활동을 지원하기 위한 용도라는 지원시설용지의 본래 성격이 달라지는 것은 아니라고 할 것이므로, 농지법령상 농지보전부담금 감면 대상에서 제외되는 택지의 범위에 통합지침 제13조에 따른 토지이용계획상 지원시설용지를 일률적으로 포함하는 것으로 보게 되면 농지보전부담금 감면 대상에서 제외하는 토지의 범위가 지나치게 확대되어 「농지법 시행령」 별표 2 나목에서 산업단지를 농지보전부담금 감면대상으로 정하는 취지나 통합지침 제13조에서 토지이용계획을 구분하고 있는 취지를 훼손할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
한편, 농지보전부담금을 감면할 수 있는 대상은 엄격하게 해석하는 것이 바람직하고, 산업시설과 산업시설을 지원하기 위한 용지는 농지보전부담금 감면대상에 해당하나 산업시설이 아닌 주택용지 등을 지원하기 위한 용지에 해당하면 농지보전부담금 감면 제외 대상인 택지에 해당한다는 의견이 있을 수 있으나, 산업시설 지원 여부를 기준으로 농지보전부담금을 감면하려는 것이 「농지법 시행령」 별표 2 제2호 등의 취지였다면 농지보전부담금 감면대상을 산업시설과 산업시설을 지원하기 위한 시설 등을 기준으로 규정하면 되었을 것이고 굳이 현행과 같이 산업입지법 제2조제8호에 따른 산업단지를 감면대상으로 하고 택지를 제외하는 규정방식을 두지는 않았을 것이라 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 통합지침 제13조에 따른 토지이용계획상 지원시설용지는 해당 지원시설용지를 택지로 볼 수 있는 특별한 사정이 없는 한 「농지법 시행령」 별표 2 제2호 감면대상란 나목에 따른 농지보전부담금 감면대상인 산업단지에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「농지법 시행령」 별표 제2호 감면대상란 나목1)에 따라 농지보전부담금을 내야하는 대상이 산업입지법에 따른 산업단지 중 “택지”로만 규정되어 있어 산업단지에 조성되는 주택용지 외의 용지 중 택지로 볼 수 있는 용지가 불분명하므로, 이에 대해 정책적으로 검토하여 필요하다면 입법적 보완(택지 등에 대한 정의 규정 신설 내지 그 범위를 구체화)을 하여야 할 것입니다. 또한, 「농지법 시행령」 별표 제2호 감면대상란 나목1)의 입법의도가 농지보전부담금 감면대상인 산업단지 중 산업시설용지와 이를 지원하는 용지만을 대상으로 하려는 것이었다면, 그러한 취지를 고려하여 명확히 규정하여야 할 것입니다.