가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
도시정비법 제2조제9호가목에서는 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 도시환경정비사업 또는 주거환경관리사업의 경우 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 “토지등소유자”로 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회(같은 법 제13조제2항 단서 또는 같은 조 제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말함)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상(가로주택정비사업의 경우에는 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상을 말함)의 토지소유자의 동의를 얻어 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하되, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 보는 경우의 하나로 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 20세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 수인의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 20세 이상 자녀의 분가를 제외하고는 1세대로 봄)를 규정하고 있으며, 같은 법 제48조제2항제6호에서는 같은 조 제1항에 따른 관리처분계획 내용의 기준으로 1세대 또는 1인이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급할 것을 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 주택재개발사업의 조합설립인가 후 조합원 2인이 결혼하여 세대를 합쳐 1세대에 속하게 된 경우, 도시정비법 제19조제1항제2호에 따라 그 2인을 대표하는 1인만 조합원 자격을 갖게 되는지, 아니면 그 2인이 각각 조합원 자격을 유지하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법 제19조제1항제2호에서는 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때”에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하여 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 보는 경우 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속할 것”만을 그 요건으로 하고 있을 뿐이고 그 시점은 요건으로 하고 있지 않으므로, 해당 규정의 문언상 1세대에 속하게 된 시점이 조합설립인가 전인지 후인지와 상관없이 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 경우에 해당하기만 하면 도시정비법 제19조제1항제2호가 적용된다고 보아야 할 것입니다(법제처 2017. 4. 27. 회신 17-0040 해석례 참조).
그리고, 도시정비법 제19조제1항제2호의 입법 취지가 토지 또는 건축물을 하나의 세대 내에서 분할하여 토지등소유자가 수인이 되는 때에는 그 대표자 1인만을 조합원으로 인정하여 투기세력의 유입으로 도시정비사업의 사업성이 낮아지는 것을 막는 등 조합원의 재산권을 보호하기 위한 것(의안번호 제1801705호 도시정비법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조)이기는 하나, 투기 목적이 있는지 여부에 따라 해당 규정의 적용을 달리한다는 등의 예외를 규정하고 있지 아니한바, 이는 결국 하나의 정비사업으로 인한 조합원 자격, 즉 분양받을 권리는 세대를 기준으로 하나만 인정하기 위한 것으로 보아야 하므로, 이 사안과 같이 주택재개발사업 조합원 2인이 조합설립인가 후 결혼하여 세대를 합쳐 1세대에 속하게 된 경우도 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 경우”로서 도시정비법 제19조제1항제2호가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
또한, 주택재개발사업은 도시정비법 제16조, 제28조, 제46조 및 제48조 등에 따라 조합설립인가, 사업시행인가, 조합원 분양신청, 관리처분계획인가 등의 절차를 거쳐 진행되는데, 같은 법 제48조제2항제6호에서는 사업시행자가 관리처분계획을 수립할 때 1세대 또는 1인이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우에는 1주택을 공급하도록 규정하고 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 주택재개발사업의 조합설립인가 후 조합원 2인이 결혼하여 세대를 합쳐 1세대에 속하게 된 경우 도시정비법 제19조제1항제2호에 따라 그 2인을 대표하는 1인만 조합원 자격을 갖게 된다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
도시정비법 제28조제1항에서는 사업시행자(같은 법 제8조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장ㆍ군수인 경우를 제외함)가 정비사업을 시행하려는 경우에는 같은 법 제30조에 따른 사업시행계획서에 같은 법 제2조제11호에 따른 정관등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 본문에서는 시장ㆍ군수는 같은 조 제1항에 따른 사업시행인가(시장ㆍ군수가 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함함)를 하거나 그 정비사업을 변경ㆍ중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 제46조제1항 전단에서는 사업시행자는 같은 법 제28조제4항에 따른 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제46조제2항에서는 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 같은 조 제1항에 따른 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 따라 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제48조제3항 전단에서는 사업시행자는 같은 법 제46조에 따라 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함함)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 주택재개발사업의 조합원 2인이 각각 도시정비법 제46조에 따른 분양신청을 한 후 결혼하여 세대를 합쳐 1세대에 속하게 되었고, 그 후 사업시행변경인가로 인하여 같은 조에 따른 분양신청을 다시 하게 된 경우 그 2인을 대표하는 1인만 분양신청을 다시 할 수 있는지, 아니면 그 2인이 각각 분양신청을 다시 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법 제46조제2항에서는 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 분양신청을 하여야 한다고 규정하고 있는바, 사업시행자는 같은 법 제46조에 따른 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에 조합원 외의 자에게 분양할 수 있도록 규정하고 있는 같은 법 제48조제3항을 반대해석하면, 같은 법 제46조에 따른 분양신청은 토지등소유자 중에서도 조합원만 할 수 있다고 할 것이므로, 이 사안과 같이 사업시행변경인가로 인하여 같은 조에 따른 분양신청을 다시 하게 되는 경우에는 그 분양신청을 다시 하는 때를 기준으로 하여 조합원 자격을 갖춘 자만이 분양신청을 다시 할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 앞에서 살펴본 바와 같이, 도시정비법 제19조제1항제2호에서는 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때”에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하여 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 보는 경우 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속할 것”만을 그 요건으로 하고 있을 뿐이고 그 시점은 요건으로 하고 있지 않으므로, 해당 규정의 문언상 1세대에 속하게 된 시점이 분양신청 전인지 후인지와 상관없이 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 경우에 해당하기만 하면 도시정비법 제19조제1항제2호가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 제19조제1항제2호의 입법 취지가 토지 또는 건축물을 하나의 세대 내에서 분할하여 토지등소유자가 수인이 되는 때에는 그 대표자 1인만을 조합원으로 인정하여 투기세력의 유입으로 도시정비사업의 사업성이 낮아지는 것을 막는 등 조합원의 재산권을 보호하기 위한 것이기는 하나, 투기 목적이 있는지 여부에 따라 해당 규정의 적용을 달리한다는 등의 예외를 규정하고 있지 아니한바, 이는 결국 하나의 정비사업으로 인한 조합원 자격, 즉 분양받을 권리는 세대를 기준으로 하나만 인정하기 위한 것으로 보아야 하므로, 이 사안과 같이 주택재개발사업 조합원 2인이 분양신청 후 결혼하여 세대를 합쳐 1세대에 속하게 된 경우에도 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 경우”에 해당하여 도시정비법 제19조제1항제2호가 적용된다고 할 것이고, 이에 따라 그 2인을 대표하는 1인만 조합원 자격을 갖게 된다고 할 것입니다.
따라서, 주택재개발사업의 조합원 2인이 각각 도시정비법 제46조에 따른 분양신청을 한 후 결혼하여 세대를 합쳐 1세대에 속하게 되었고, 그 후 사업시행변경인가로 인하여 같은 조에 따른 분양신청을 다시 하게 된 경우 그 2인을 대표하는 1인만 분양신청을 다시 할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
도시정비법 제19조제1항제2호에 따른 “수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때”에 해당하는지를 판단함에 있어 1세대에 속하게 된 시점에 대한 기준이 불명확하여 혼란을 초래하는 바, 결혼으로 인하여 세대를 합치는 경우와 같이 투기의 목적이 아닌 경우에 해당 규정을 달리 적용할 필요가 있는지 등을 정책적으로 판단하여 이를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.