「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 법 제2조제7호에 따른 도시·군계획시설(이하 “도시·군계획시설”이라 함)에 대한 도시·군관리계획의 결정(이하 “도시·군계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 않는 경우(같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외하며, 이하 같음) 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함하며, 이하 같음)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제30조제1항에서는 같은 법 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 함)가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제47조제1항에 따라 도시·군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자가 토지보상법 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있는바, 일반적으로 법령에서 “준용”이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미인 점에 비추어 볼 때(법제처 2016. 4. 22. 회신 16-0122 해석례 참조), 국토계획법 제47조제4항에 따라 준용되는 토지보상법의 규정은 국토계획법 제47조에 따른 매수청구 제도와 성질이 유사한 사항에 관한 규정에 한정된다고 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 국토계획법 제47조에 따른 도시·군계획시설 부지의 매수청구 제도는 도시·군계획시설결정이 있는 상태에서 도시·군계획시설사업이 장기간 시행되지 않음으로써 해당 시설의 부지인 토지의 소유권은 유지되고 있으나 그 재산권 행사가 장기간 제한되는 데에 따른 보완수단으로서 인정된 것으로 이 경우 어디까지나 토지소유자의 자유의사에 따라 토지소유권을 양도하려는 것인 반면(법제처 2007. 3. 26. 회신 06-0392 해석례 참조), 토지보상법에 따른 토지 수용은 공익사업에 필요한 토지의 소유권을 토지소유자의 의사에도 불구하고 사업시행자에게 이전하는 것으로서, 토지수용위원회의 재결은 토지 수용을 위한 절차에 해당하는 것인바, 국토계획법의 매수청구 제도와 토지보상법의 토지 수용은 그 성격을 달리하는 제도라고 할 것이므로, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수 청구된 토지에 관하여 토지보상법에 따른 수용 절차인 같은 법 제30조의 재결 신청 청구에 관한 규정이 준용되는 것으로 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
그리고, 토지보상법 제72조에서는 사업인정고시가 된 후 토지를 사용하는 기간이 3년 이상인 경우 등 일정한 요건에 해당할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 해당 토지의 매수를 청구하거나 관할 토지수용위원회에 그 토지의 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제74조제1항 전단에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 따라 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, “사업시행자에 대한 매수 청구”와 “토지수용위원회에 대한 수용 청구”를 구분하여 규정하고 있는 토지보상법의 체계에 비추어 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수 청구된 토지에 대하여 토지보상법에 따른 수용 절차인 같은 법 제30조의 재결 신청 청구에 관한 규정이 준용되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 토지보상법에서는 “협의에 의한 취득 또는 사용”(제3장, 제14조부터 제18조까지)과 “수용에 의한 취득 또는 사용”(제4장, 제19조부터 제48조까지)을 구분하여 규정하면서, 사업시행자가 토지 등을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정 및 그 고시가 있어야 하고(제20조제1항 및 제22조), 사업시행자는 토지소유자 등과 협의가 성립되지 않았을 때에는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며(제28조제1항), 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있도록 하고 있는바(제30조제1항), 토지보상법 제30조에 따른 재결 신청 청구는 토지 등의 수용과 관련된 절차로서, 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있은 후에 가능하다고 할 것인데, 국토계획법 제47조에 따른 도시·군계획시설 부지의 매수 청구의 경우에는 토지보상법 제22조에 따른 사업인정의 고시와 같은 절차가 없으므로, 그 문언상 사업인정고시가 있음을 전제로 규정한 같은 법 제30조가 적용될 여지가 없다고 할 것이고, 그렇다면 국토계획법 제47조제4항에 따라 매수 청구된 토지에 관하여 준용되는 토지보상법의 규정은 토지소유자와 사업시행자 간 협의에 의한 매수에 적용되는 매수가격의 산정방법 및 매수절차에 관한 규정을 의미한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따라 도시·군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자는 토지보상법 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 없다고 할 것입니다.