법령상의 용어는 그 법령에서 용어의 정의를 달리 규정하지 않는 한 원칙적으로 일상생활 중에서 사용하고 있는 통상의 용어의 의미로 사용되고 있다고 해석하여야 할 것이므로, 「도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “도청이전법”이라 함) 제1조에서 도청으로 약칭된 “도의 사무소”와 같은 법 제31조의2제1항에 따른 “도의 청사”는 통상적인 용어의 의미인 도지사가 대표기관인 도에서 사무소로 사용하는 건물을 의미하는 것으로 보아야 합니다.
그리고 도청이전법 제2조제2호에서는 도청이전신도시로 이전하기로 도지사와 합의한 이전기관에 대하여 별도로 규정하고 있는데, 도청이전법 제31조제1항 및 제2항에 따르면 이전기관의 종전 부동산은 이전기관의 장이 종전 부동산 처리계획을 수립하여 별도의 절차를 거치도록 하는 반면, 같은 법 제31조의2제1항에서는 도청을 이전하였거나 이전하는 경우 종전 도의 청사 및 부지를 국가가 매입하도록 규정하고 있는바, 종전 부동산의 처리에 관하여 이전기관의 종전 부동산과 도의 청사 및 부지를 각각 분리하여 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 도청이전법에서 국가가 매입해야 하는 종전 도의 청사 및 부지는 이전을 위하여 도지사와의 합의가 필요 없는 기관의 건물로 한정된다고 보아야 합니다.
그런데 도교육청은 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관인 교육감이 장인 기관으로 교육ㆍ학예 분야의 전문성과 특수성을 고려하여 1991년 3월 8일 법률 제4347호로 제정된 「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 도와 도교육청이 분리되어 별개의 기관으로 운영되고 있으므로, 도교육청은 도청이전신도시로 이전할 때에 도지사와의 합의가 필요한 이전기관에 해당하는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에 따르면 지방자치단체의 교육ㆍ학예 등에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도의 사무로 한다고 규정되어 있으므로 도의 사무인 교육ㆍ학예 등의 업무를 수행하는 도교육청 청사도 국가가 매입의무를 지는 도의 청사에 해당된다는 의견이 있습니다.
그러나 도청이전법 제1조 및 제31조의2제1항에 따른 도청 및 도의 청사에 관한 규정은 “도의 사무소”로서 부동산을 특정하기 위한 규정이고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에 따른 “도의 사무”에 관한 규정은 교육ㆍ학예 등에 관한 사무 관장을 정하기 위한 규정이라 할 것이므로 각각의 도의 사무 개념을 획일적으로 동일하게 취급할 수는 없고, 만일 도의 사무를 수행하는 사무소를 모두 도청으로 본다면 도청의 범위가 지나치게 확장되어 도청을 장소의 개념으로 특정하고 있는 도청이전법의 취지에 부합하지 않을 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 도와 도교육청을 분리하여 별개의 기관으로 운영하도록 「지방교육자치에 관한 법률」이 제정된 이후에 도청이전법이 제ㆍ개정되었음에도 불구하고 도청이전과 관련하여 국가가 매입의무를 부담하는 종전 부동산의 범위를 도의 청사로 한정하였다는 점과 해당 규정은 막대한 국가 예산이 투입되는 특례규정으로 이러한 특례규정은 엄격히 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
○ 「도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법」
제1조(목적) 이 법은 광역지방자치단체 중 도의 사무소(이하 "도청"이라 한다)의 소재지와 관할 구역의 불일치 문제를 해소하기 위하여 도청과 공공기관 이전에 따른 도시건설 및 지원에 관한 사항을 규정함으로써 국가와 지방의 균형발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "공공기관"이란 「국가균형발전 특별법」 제2조의 공공기관과 「지방자치법」 제2조의 지방자치단체를 말한다.
2. "이전기관"이란 도청이전을 추진하는 도의 전부 또는 일부를 관할 구역으로 하는 제1호의 공공기관으로서, 도청이전신도시로 이전하기로 도지사와 합의한 기관을 말한다.
3. ∼ 6. (생 략)
제31조(종전부동산의 처리계획 수립 등) ① 이전기관의 장은 제9조제1항제3호에 따른 이전비용의 조달 및 지역균형발전 등을 고려하여 다음 각 호의 사항을 포함하는 종전부동산 처리계획을 수립하여야 한다.
1. 종전부동산의 매각시기 및 방법
2. 종전부동산 중 전부 또는 일부를 매각하지 못하는 경우 구체적인 사유 및 활용방안
② 이전기관의 장은 제1항에 따라 수립한 종전부동산 처리계획에 대하여 소관 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 도지사에게 제출하여야 하며, 도지사는 필요한 경우 종전부동산의 소재지를 관할하는 지방자치단체의 장의 의견을 청취하고 소관 행정기관의 장과 협의하여 제출된 종전부동산 처리계획의 수정 또는 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 그 이전기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 도지사의 요구사항을 받아들여야 한다.
③ 도지사는 공공기관이 매입한 종전부동산에 대하여 종전부동산 소재지 관할 지방자치단체의 장의 의견을 청취하여 활용계획을 수립하여야 한다.
④ 도지사는 제3항에 따라 수립된 종전부동산의 활용계획이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시ㆍ군관리계획에 반영될 필요가 있는 경우 해당 지방자치단체에 그 반영을 요구할 수 있다. 이 경우 해당 지방자치단체는 종전부동산의 활용계획을 도시ㆍ군관리계획에 반영하여야 한다.
제31조의2(종전 도의 청사 및 부지의 국가 매입 등) ① 「지방자치법」(법률 제4789호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따른 직할시의 설치(설치 이후 광역시로 변경된 경우를 포함한다)로 도청 소재지와 관할 구역의 불일치가 발생되어 도청을 이전하였거나 이전하는 경우 종전 도의 청사 및 부지는 국가가 매입한다. 이 경우 매입가격은 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균한 금액으로 한다.
② 국가는 제1항에 따라 매입한 종전 도의 청사 및 부지의 효율적인 활용을 위하여 필요한 경우에는 「국유재산법」에도 불구하고 해당 부동산을 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소재지를 관할하는 광역지방자치단체에 무상으로 양여하거나 대부할 수 있다.
③ 국가는 제2항에 따라 종전 도의 청사 및 부지를 무상으로 대부하는 경우 「국유재산법」 제18조제1항 및 제46조제1항에도 불구하고 해당 부동산의 대부기간을 50년 이내로 할 수 있으며, 영구시설물을 축조하게 할 수 있다.
○ 「지방자치법」
제2조(지방자치단체의 종류) ① 지방자치단체는 다음의 두 가지 종류로 구분한다.
1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도
2. 시, 군, 구
② ∼ ④ (생 략)
○ 「지방교육자치에 관한 법률」
제2조(교육·학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 "교육·학예"라 한다)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 "시·도"라 한다)의 사무로 한다.
제3조(「지방자치법」과의 관계) 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다. 이 경우 "지방자치단체의 장" 또는 "시·도지사"는 "교육감"으로, "지방자치단체의 사무"는 "지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무"로, "자치사무"는 "교육·학예에 관한 자치사무"로, "행정안전부장관"·"주무부장관" 및 "중앙행정기관의 장"은 "교육부장관"으로 본다.