가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「유아교육법」 제7조제3호에서는 사립유치원을 법인 또는 사인이 설립·경영하는 유치원으로 규정하고 있고, 같은 법 제8조제4항에서는 사립유치원을 설립·경영하는 자가 유치원을 폐쇄하려는 경우나 대통령령으로 정하는 중요사항을 변경하려는 경우에는 교육감의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제9조제3항제1호에서는 같은 법 제8조제4항의 위임에 따라 교육감의 변경인가를 받아야 하는 변경사항 중 하나로 “유치원의 설립·경영자”를 규정하고 있습니다.
그리고, 「고등학교이하각급학교설립·운영규정」(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 “구 각급학교설립·운영규정”이라 함) 제7조에서는 사립의 각급학교의 교사 및 교지는 해당 학교를 설립·경영하는 자의 소유이어야 하며, 교지 안에는 설립·경영자 외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없다고 규정하고 있고, 같은 영 부칙 제3조제1항에서는 같은 영 시행 당시 설립된 학교법인 및 각급학교에 대하여는 같은 영의 규정을 적용하되, 같은 영에 의한 기준 중 교지·교사 및 수익용 기본재산에 관하여는 종전의 「학교시설·설비기준령」 및 「학교법인의학교경영재산기준령」이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 사인인 사립유치원의 설립·경영자가 사망한 경우, 상속인이 그 사립유치원의 폐쇄인가 신청 또는 설립·경영자의 변경인가 신청을 할 수 있는지, 아니면 관할청이 직권으로 유치원의 폐쇄를 명하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「유아교육법」 제8조제2항에서는 사립유치원을 설립하려는 자는 교육감의 인가를 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 사립유치원의 설립·경영자가 유치원을 폐쇄하려는 경우나 중요사항을 변경하려는 경우 교육감의 인가를 받도록 규정하고 있을 뿐, 사립유치원의 설립·경영자의 지위 승계에 관하여는 명시적으로 규정하고 있지 않은바, 사인인 사립유치원의 설립·경영자가 사망한 경우 상속인이 해당 사립유치원의 설립·경영자의 지위를 승계하여 유치원의 폐쇄인가 신청 또는 변경인가 신청을 할 수 있는지 여부는 유치원 설립 관련 규정의 문언, 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 유아교육법령에서는 사립유치원 설립·경영자의 지위승계를 명문으로 금지하고 있지 않고, 현실적으로 사립유치원의 운영 사정에 따라서는 설립·경영자의 지위승계를 허용해야 할 필요성도 있다고 할 것이므로, 사립유치원 설립·경영자의 지위승계 절차에 관한 명문의 규정을 두고 있지 않다고 하여 반드시 그 지위의 승계를 금지하는 취지라고 해석할 수는 없다고 할 것이고, 법규에 따른 적법성과 타당성의 요건을 구비하는 한 설립·경영자의 지위승계가 허용된다고 보아야 할 것입니다(대법원 2003. 4. 11. 선고 2001두9929 판결례 참조).
그리고, 「유아교육법」 제2조제2호에서는 “유치원”을 유아의 교육을 위하여 설립·운영되는 학교로 정의하고 있고, 같은 법 제7조제3호에서는 법인 또는 사인이 설립·운영하는 유치원을 “사립유치원”으로 규정하고 있으며, 「사립학교법」 제2조제1호에서는 “사립학교”의 하나로 학교법인, 공공단체 외의 법인 또는 그 밖의 사인이 설치하는 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 학교를 규정하고 있으므로 사인이 설립·운영하는 사립유치원도 「사립학교법」의 규정이 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 「사립학교법」 제28조제2항에서는 학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산 중 대통령령으로 정하는 것을 매도하거나 담보에 제공할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조 본문에서는 같은 법 제28조제2항은 사립학교경영자에게 준용한다고 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합적으로 살펴보면, 사인이 설립·운영하는 사립유치원의 경우 유치원교육에 직접 사용되는 일부 재산의 매도나 담보 제공은 금지되지만, 경영권 이전 목적의 증여나 상속이 금지되는 것은 아니라고 할 것이고(법제처 2016. 10. 12. 회신 16-0371 해석례 참조), 이러한 점을 고려하여, 「유아교육법」 제8조제4항 및 같은 법 시행령 제9조제3항에서는 증여나 상속 등에 의한 유치원 설립·경영자의 변경을 예정하여 유치원 설립·경영자를 변경하려는 경우에는 교육감의 인가를 받도록 규정하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 사인인 사립유치원 설립·경영자가 사망한 경우 상속인은 그 사립유치원 경영자의 지위를 승계한다고 보아야 할 것이고, 이에 따라 상속인은 사립유치원의 설립·경영자로서 유치원의 폐원 여부를 결정하여 유치원의 폐쇄인가 신청 또는 설립·경영자의 변경인가 신청을 할 수 있다고 보아야 타당할 것입니다.
또한, 상속인이 사립유치원의 폐쇄인가 신청 또는 설립·경영자의 변경인가 신청을 하더라도 관할청은 그 신청의 적법성과 타당성을 고려하여 해당 사립유치원의 폐쇄인가 또는 변경인가 여부를 결정할 수 있다는 점을 고려하면, 상속인이 사립유치원의 폐쇄인가 신청 또는 변경인가 신청을 할 수 없다고 해석할 특별한 실익이 있다고 볼 수도 없습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사립유치원의 설립·경영자가 사망한 경우, 상속인이 그 사립유치원의 폐쇄인가 신청 또는 설립·경영자의 변경인가 신청을 할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 교사 및 교지를 임대하여 운영하고 있던 사립유치원의 설립·경영자가 1997년 9월 23일 이후 변경된 경우, 구 각급학교설립·운영규정 부칙 제3조제1항에 따른 경과조치가 계속 적용되어 변경된 사립유치원의 설립·경영자도 해당 사립유치원의 교사 및 교지를 소유하지 않아도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령 개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는 구법질서에서 신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 기능을 수행하고 특정 대상에 대해서는 신구법령의 적용관계를 분명하게 규정하여 종전 규정에 따라 성립된 기득권을 잠정적으로 보호하려는 것으로서(법제처 2013. 10. 25. 회신 13-0433 해석례 참조), 특례적 성격을 가진다고 할 것이므로, 경과조치의 적용 범위는 가급적 제한적으로 해석하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 구 각급학교설립·운영규정 부칙 제3조제1항의 경과조치를 둔 입법 취지는 구 각급학교설립·운영규정이 제정되기 전에 시행되었다가 폐지된 「학교시설·설비기준령」에서는 교사 및 교지 소유 의무를 규정하지 않았으므로 종전의 규정에 따라 사립유치원 등을 운영하고 있던 자에게 즉시 교사 및 교지 소유의무를 부과할 경우 막대한 비용이 소요될 수 있고, 종전의 규정에 따라 교사 및 교지를 직접 소유하지 않아도 된다는 신뢰이익이 있었다는 점을 고려하여, 종전의 「학교시설·설비기준령」에 따라 설립된 사립유치원 등이 종전에 인가받은 사항의 변경 없이 종전대로 존속하는 경우에 한정하여 교지·교사에 관한 시설기준은 종전의 「학교시설·설비기준령」을 따르도록 예외를 허용해 준 것이라고 할 것입니다(대법원 2016. 6. 10. 선고 2013두3887 판결례 참조).
그런데, ① 「유아교육법 시행령」 제9조제3항제1호에서는 사립유치원 설립·경영자의 변경을 중요한 사항의 변경으로 보아 교육감의 변경인가를 받도록 규정하고 있으므로 사립유치원의 설립·경영자가 변경된 경우에는 해당 유치원의 법적 지위나 실질에 변경이 있는 것으로 볼 수 있는 점, ② 구 각급학교설립·운영규정 시행 이후 종전의 「학교시설·설비기준령」에 따라 인가를 받은 내용의 변경을 신청하는 것은 그것이 변경인가의 형식이든 신규인가의 형식이든 새로운 인가 신청으로 보아야 한다는 점(법제처 2011. 5. 12. 회신 11-0154 해석례 참조), ③ 사립유치원의 설립·경영자가 종전 규정에 따라 교사·교지를 임대하여 사립유치원 인가를 받은 경우 설립·경영자의 변경 시에도 종전의 시설기준이 적용될 것이라는 기대와 신뢰는 절대적인 것이라고는 볼 수 없다는 점(헌법재판소 2004. 8. 26. 2003헌마337 결정례 참조) 등에 비추어 볼 때, 종전의 「학교시설·설비기준령」에 따른 요건을 갖추어 설립인가를 받은 사립유치원이 구 각급학교설립·운영규정 시행 이후 그 사립유치원의 설립·경영자를 변경하는 경우에는 구 각급학교설립·운영규정 부칙 제3조제1항이 적용되지 않는다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
만일, 종전의 「학교시설·설비기준령」에 따라 설립된 사립유치원의 설립·경영자가 변경되는 경우에도 구 각급학교설립·운영규정 부칙 제3조제1항이 적용되어 교사 및 교지를 소유하지 않아도 된다고 본다면, 구 각급학교설립·운영규정에 따라 모든 사립유치원은 설립주체가 교사 및 교지를 소유해야 함에도 불구하고, 종전의 「학교시설·설비기준령」에 따라 설립된 사립유치원은 계속하여 교사 및 교지를 임대하여 운영할 수 있는바, 이는 형평에 맞지 않을 뿐 아니라 설립·경영자가 교사 및 교지를 직접 소유하도록 함으로써 해당 기관의 영속성 및 운영의 안정성을 확보하여 유아의 학습권을 보호하려는 구 각급학교설립·운영규정 제7조의 입법 취지에도 어긋난다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 교사 및 교지를 임대하여 운영하고 있던 사립유치원의 설립·경영자가 1997년 9월 23일 이후 변경된 경우, 구 각급학교설립·운영규정 부칙 제3조제1항에 따른 경과조치가 적용되지 않으므로 변경된 설립·경영자는 해당 사립유치원의 교사 및 교지를 소유해야 할 것입니다.