「도시개발법」 제13조제1항에서는 같은 법 제11조제1항제6호에 따른 조합(이하 “조합”이라 함)을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제73조에서는 시행자나 도시개발구역의 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리에 대하여 권리를 가진 자(이하 “이해관계인등”이라 함)가 변경된 경우에 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령이나 규약·정관 또는 시행규정에 따라 종전의 이해관계인등이 행하거나 이해관계인등에 대하여 행한 처분, 절차, 그 밖의 행위는 새로 이해관계인등이 된 자가 행하거나 새로 이해관계인등이 된 자에 대하여 행한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「도시개발법 시행령」 제31조제3항에서는 조합 설립인가에 동의한 자로부터 토지를 취득한 자는 조합의 설립에 동의한 것으로 보되(본문), 토지를 취득한 자가 조합 설립인가 신청 전에 동의를 철회한 경우에는 그렇지 않다고 규정하고 있는바(단서),
이 사안은 「도시개발법」 제13조제3항에 따라 조합 설립 인가에 동의한 토지 소유자가 조합 설립의 인가 신청을 하기 전에 사망하고 그 토지 소유자의 토지에 대한 상속등기가 이루어지기 전에 조합 설립의 인가 신청을 한 경우, 조합 설립에 대한 사망한 토지 소유자의 동의를 상속인의 동의로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시개발사업은 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 대물(對物)적 성격의 사업으로서(「도시개발법」 제2조제1항제2호), 토지 소유자 또는 조합원이 변경된다 하더라도 사업의 대상이 되는 토지에 대한 도시개발사업의 연속성을 유지해야 할 필요가 있을 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 「도시개발법」 제73조에서 이해관계인등이 변경된 경우에 종전의 이해관계인등이 행한 처분, 절차, 그 밖의 행위를 새로 이해관계인등이 된 자가 행한 것으로 보도록 규정하고, 같은 법 시행령 제31조제3항에서 조합 설립인가에 동의한 자로부터 토지를 취득한 자가 조합 설립 인가 신청 전에 동의를 철회하지 않는 한, 조합의 설립에 동의한 것으로 보도록 규정한 입법 취지는 종전 토지 소유자로부터 권리·의무를 넘겨받은 새로운 토지 소유자가 별도의 절차를 거치지 않더라도 새로운 토지 소유자에게 종전의 토지 소유자와 같은 지위를 인정하여 권리·의무를 승계 받도록 함으로써(법제처 2016. 10. 27. 회신 16-0112 해석례 참조), 토지 소유자의 변경이 있을 때마다 재차 동의서를 다시 받는 절차를 반복하여 도시개발사업의 절차가 지연되는 것을 방지하려는 것이라고 할 것입니다.
그런데, 「도시개발법 시행령」 제31조제3항에 따른 조합 설립 인가에 동의한 자로부터 “토지를 취득”한 경우란 그 취득의 방법이 매매이든지, 상속이든지 그 방법과 상관없이 토지 소유권을 취득하여 토지 소유자가 변경되는 것을 의미한다고 할 것인데, 「민법」 제1005조 본문에서는 상속인은 상속이 된 때로부터 피상속인의 재산에 관한 포괄적 권리의무를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 법 제187조 전단에서는 상속, 공용징수, 판결, 경매 기타 법률의 규정에 의한 부동산에 관한 물권의 취득은 등기를 요하지 않는다고 규정하고 있는바, 상속으로 인한 부동산의 소유권 취득은 별도로 등기를 해야 소유권 취득의 효력이 발생하는 것은 아니므로, 상속등기 절차를 완료하였는지 여부가 권리의 실체관계에 영향을 주는 것은 아니라고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안에서와 같이 조합 설립 인가에 동의한 토지 소유자가 조합 설립 인가 신청 전에 사망하였다면, 조합 설립 인가 신청 시 상속등기가 이루어졌는지 여부와 상관없이 사망한 토지 소유자의 지위는 상속인에게 승계·이전되고, 종전 토지 소유자가 한 동의의 효력도 상속인에게 미친다고 할 것이므로, 조합 설립 인가에 대한 종전 토지 소유자의 동의는 조합 설립 인가 신청에 필요한 유효한 동의로서 상속인의 동의로 볼 수 있다고 할 것입니다.
한편, 「도시개발법 시행령」 제6조제7항 등의 위임에 따라 동의자 수의 산정 방법 등에 관하여 세부적인 사항을 정한 「도시개발업무지침」(국토교통부 훈령) 1-6-1에서는 도시개발구역 안의 토지면적에 대한 동의면적을 산정할 때 동의 대상자는 “「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된” 토지 소유자 및 지상권자로 한다고 규정하고 있으므로, 「도시개발법」 제13조제3항에 따라 조합 설립의 인가 신청 시 행정청에 제출해야 하는 토지 소유자의 동의가 유효한 것인지 여부는 「부동산등기법」에 따른 등기부에 등재된 토지 소유자의 동의인지 여부를 기준으로 판단해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「도시개발업무지침」 1-6-1은 「민법」 제187조 및 제1005조에 따라 등기를 하지 않아도 사유가 발생하는 시점에 곧바로 소유권 취득의 효과가 발생하는 “상속 등으로 인해 토지 소유권을 취득”하는 경우에 대해서는 적용될 여지가 없다고 보아야 할 것이고, 이와 같이 해석하는 것이 상속인이 상속을 받는 것이 일반적인 상황에서 상속의 효과로서 포괄·당연승계주의를 채택함으로써 상속으로 인한 법률관계의 불안정성을 신속하게 확정하여 법적 안정성을 도모하려는 「민법」 제1005조의 입법 취지에 부합할 뿐 아니라(헌법재판소 2004. 10. 28. 결정 2003헌가13 결정례 참조), 변경된 토지 소유자가 종전 토지 소유자가 한 동의를 철회하지 않는 한 그 동의행위를 승계하도록 함으로써 사업 지연을 초래하는 불필요한 절차를 다시 거치지 않도록 하려는 「도시개발법 시행령」 제31조제3항의 입법 취지에도 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「도시개발법」 제13조제3항에 따라 조합 설립 인가에 동의한 토지 소유자가 조합 설립의 인가 신청을 하기 전에 사망하고, 그 토지 소유자의 토지에 대한 상속등기가 이루어지지 않은 상황에서 조합 설립의 인가 신청을 한 경우, 상속인이 조합 설립의 인가 신청 전에 그 동의를 철회하지 않는 한, 조합 설립 인가에 대한 사망한 토지 소유자의 동의를 상속인의 동의로 볼 수 있다고 할 것입니다.