「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제1호다목, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제3호마목가)ㆍ나)에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축이나 공작물의 설치 등이 원칙적으로 제한되고, 다만, 개발제한구역 내에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 학교의 신축 및 증축 등은 예외적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있습니다.
한편, 「학교시설사업 촉진법」 제4조제1항에 따르면 학교시설사업(학교시설을 설치ㆍ이전하거나 확장하는 사업을 말하며, 이하 같음)을 시행하려는 자(국가와 지방자치단체는 제외함)는 학교시설사업의 시행지ㆍ규모 및 재원 등이 포함된 학교시설사업 시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 작성하여 「초ㆍ중등교육법」 제6조에 따른 감독기관(국립학교는 교육부장관, 공립ㆍ사립 학교는 교육감을 말하며, 이하 “감독청”이라 함)의 승인을 받아야 하고(본문), 다만, 이미 학교시설사업을 마치고 준공검사에 합격한 학교시설사업의 시행지 안에서 학교시설의 건축 등을 하려는 경우의 시행계획에 대해서는 감독청의 승인을 받지 않아도 되며(단서), 「학교시설사업 촉진법」 제5조의2제1항에 따르면 같은 법 제4조제1항 본문에 따라 시행계획의 승인을 받은 자 또는 같은 항 단서에 따라 시행계획의 승인을 면제받은 자가 학교시설의 건축 등을 하려면 「건축법」 제11조 및 제14조에도 불구하고 감독청의 승인을 받거나 감독청에 신고해야 하고, 「학교시설사업 촉진법」 제13조제1항에 따르면 같은 법 제4조제1항 단서에 따라 학교시설의 건축 등을 하는 자가 학교시설사업을 마치면 감독청으로부터 사용승인을 받아야 하는바,
이 사안은 개발제한구역법에 따른 개발제한구역에 위치한 학교시설로서 「학교시설사업 촉진법」 제13조제1항에 따른 사용승인을 받은 학교시설을 증축하려는 경우, 같은 법 제5조의2제1항에 따라 감독청의 승인을 받거나 감독청에 신고하는 것 외에, 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가도 별도로 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 제정된 법률인 반면, 「학교시설사업 촉진법」은 학교시설의 설치ㆍ이전 및 확장을 위한 사업 시행에 필요한 절차를 간소화하고 건축허가 등에 관한 특례를 규정하여 학교시설사업을 쉽게 함으로써 학교환경 개선과 학교교육 발전에 이바지하는 것을 목적으로 제정된 법률인바, 이와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않은 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 한다고 할 것입니다(대법원 1995. 1. 12. 94누3216 판결례 참조).
그런데, ① 「학교시설사업 촉진법」 제5조에서는 학교시설사업의 절차를 간소화하기 위해 해당 사업의 시행자가 감독청으로부터 시행계획의 승인을 받은 경우에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위 허가, 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 등 다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 의제하는 규정을 두고 있는데, 그 의제 대상에서 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가는 제외하고 있다는 점, ② 아울러 「학교시설사업 촉진법」 제5조의2에서는 같은 조 제1항에 따른 감독청의 건축 승인ㆍ신고만 있으면, 「건축법」 제11조 및 제14조에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축 허가ㆍ신고 없이도, 학교시설을 건축할 수 있도록 하는 규정을 두고 있으나, 이는 「건축법」에 따른 건축 허가ㆍ신고의 특례에 해당할 뿐 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가의 특례가 아님이 해당 규정의 문언상 명백하다는 점 등에 비추어 볼 때, 개발제한구역에 위치한 학교시설의 증축에 대해 「학교시설사업 촉진법」 제5조의2제1항에 따른 감독청의 승인ㆍ신고가 있었다고 하여 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 행위허가를 당연히 받지 않아도 된다거나 「학교시설사업 촉진법」이 개발제한구역법에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법에 따른 개발제한구역에 위치한 학교시설로서 「학교시설사업 촉진법」 제13조제1항에 따른 사용승인을 받은 학교시설을 증축하려는 경우, 같은 법 제5조의2제1항에 따라 감독청의 승인을 받거나 감독청에 신고하는 것 외에, 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가도 별도로 받아야 한다고 할 것입니다.