「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 “공공기관운영법”이라 함) 제40조제3항에서는 신규 투자사업 및 자본출자에 대한 예산을 편성하기 위하여 예비타당성조사를 실시하도록 규정하고 있으나 투자나 출자의 의미를 명확하게 정의하고 있지 않은바, 해당 용어의 의미를 밝히기 위해서는 관련 규정 내용과 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 및 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려해 해석해야 할 것입니다.
그런데 일반적으로 투자란 이익을 얻기 위하여 어떤 일이나 사업에 자본을 대는 것1)1) 국립국어원 표준국어대사전 참조
을 의미하고 출자란 자본의 전부 또는 일부를 현금이나 현물의 형태로 제공하는 것으로 출자하는 주체가 출자에 따른 권리를 취득하는 행위를 의미하며, 출연은 자기의 의사에 따라 금전을 지급하는 등 자신은 재산상 손실을 입고 상대방은 재산을 증가시키는 일을 의미하는 것으로1)1) 「법령입안·심사기준」 p.239 및 p.242 참조
투자나 출자는 출연과 구분되는 개념인바, 법령에서 특별한 용어 정의가 없는 경우에는 일반적으로 통용되는 용어의 의미에 따라야 하고, 이러한 전제하에 공공기관운영법에서도 특별한 용어 정의 없이 투자, 출자 및 출연을 각각 구분하여 사용하고 있습니다.
그리고 공공기관운영법 제40조제3항에서 “신규 투자사업 및 자본출자”를 예비타당성조사 대상으로 규정한 것과는 달리 「국가재정법」 제38조제1항에서는 총사업비 및 국가의 재정지원이 일정 금액 이상인 “신규 사업”을 예비타당성조사 대상으로 규정하여 재정이 지출되는 방식에 대한 제한은 하지 않고 지출되는 규모 등에 따라 대상을 정하고 있습니다.
아울러 「2018년도 예비타당성조사 운용지침」(기획재정부지침)과 「공기업·준정부기관 사업 예비타당성조사 운용지침」(기획재정부지침)에 따른 국가와 공기업·준정부기관에 대한 예비타당성조사의 분석항목을 비교해 보면, 국가가 수행하는 사업의 경우 경제성 분석, 정책성 분석 및 지역균형발전 분석을 하도록 하는 반면, 공기업·준정부기관이 수행하는 사업의 경우 공공성(경제적 타당성 및 정책적 타당성)과 수익성(재무성1)1) 투자비 대비 운영수입의 현금흐름 분석을 의미함.
및 재무안정성) 분석을 하도록 하고 있습니다.
이처럼 공공기관운영법에서 「국가재정법」과 달리 예비타당성조사 대상을 재정이 지출되는 방식에 따라 제한적으로 규정하고 공기업·준정부기관이 수행하는 사업에 대한 예비타당성조사의 경우 국가가 수행하는 사업에 대한 예비타당성조사와 달리 수익성 분석을 포함하고 있는 것은 공기업·준정부기관이 수익 사업을 하려는 경우 예산 투입에 따라 발생할 수 있는 손실 위험성에 대해 미리 예비타당성조사를 실시하여 그 사업의 필요성 및 타당성에 대한 검증을 강화하려는 것이므로 공공기관운영법 제40조제3항에서 “신규 투자사업 및 자본출자”로 대상을 제한한 것은 출연과 같이 수익성을 전제로 하지 않는 자금 투입에 대해서는 예비타당성조사를 실시하지 않으려는 취지로 보아야 합니다.
또한 공공기관운영법 제40조제3항은 종전에는 「공기업ㆍ준정부기관 예산편성지침」(기획재정부지침)에서 규정하였던 내용을 2016년 3월 22일 법률 제14076호로 개정하면서 신설한 것으로 이 때 공기업·준정부기관의 출연·출자에 대한 사전 협의 절차를 규정한 제51조의2가 같이 신설되었는바, 이러한 입법 연혁에 비추어 볼 때 공기업·준정부기관의 출연에 대해서는 이사회의 심의·의결과 함께 예비타당성조사가 아닌 사전 협의 절차만을 거치도록 하려는 것으로 보아야 합니다.
따라서 공공기관운영법 제40조제3항의 명시적인 문언에 반하여 “신규 투자사업 및 자본출자”에 수익성을 전제로 하지 않는 출연까지 포함된다고 볼 수는 없습니다.
<관계 법령>
「공공기관의 운영에 관한 법률」
제40조(예산의 편성) ①ㆍ② (생 략)
③ 기관장은 신규 투자사업 및 자본출자에 대한 예산을 편성하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 예비타당성조사를 실시하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예비타당성조사 대상에서 제외한다.
1. 정부예산이 지원되는 사업 중 「국가재정법」 제38조에 따라 예비타당성조사를 실시하는 사업
2. 남북교류협력에 관계되거나 국가 간 협약ㆍ조약에 따라 추진하는 사업
3. 도로 유지보수, 노후 상수도 개량 등 기존 시설의 효용 증진을 위한 단순개량 및 유지보수 사업
4. 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난(이하 "재난"이라 한다)복구 지원, 시설 안정성 확보, 보건ㆍ식품 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업
5. 재난예방을 위하여 시급한 추진이 필요한 사업으로서 국회 소관 상임위원회의 동의를 받은 사업
6. 법령에 따라 추진하여야 하는 사업
7. 지역균형발전, 긴급한 경제적ㆍ사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 사업. 이 경우, 예비타당성조사 면제 사업의 내역 및 사유를 지체 없이 국회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다.
가. 사업 목적 및 규모, 추진방안 등 구체적인 사업계획이 수립된 사업
나. 국가 정책적으로 추진이 필요하여 국무회의를 거쳐 확정된 사업
④ ～ ⑦ (생 략)
제51조의2(출연ㆍ출자기관의 설립 등 협의) ① 공기업ㆍ준정부기관은 출연ㆍ출자기관을 설립하거나 다른 법인에 출연ㆍ출자하고자 하는 경우 주무기관의 장 및 기획재정부장관과 사전에 협의를 하여야 한다. 다만, 사전협의에 준하는 절차를 이미 수행하였거나 금융을 다루는 공공기관이 출자하는 경우로서 대통령령으로 구체적으로 정한 경우에는 사전협의 대상에서 제외한다.
② (생 략)
「공공기관의 운영에 관한 법률 시행령」
제25조의3(예비타당성조사) ① 공기업ㆍ준정부기관의 장(이하 이 조에서 "기관장"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 신규 투자사업 및 자본출자에 대한 예산을 편성하려는 경우 법 제40조제3항 본문에 따라 기획재정부장관에게 예비타당성조사를 신청하여야 한다.
1. 총사업비가 1,000억원 이상일 것
2. 국가의 재정지원금액과 공공기관 부담금액의 합계액이 500억원 이상일 것
② ～ ⑥ (생 략)