여객자동차법 제8조제1항에서는 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 정하는 기준과 요율의 범위에서 운임이나 요금을 정하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 등에 따른 운임ㆍ요율을 정할 때 적용할 세부기준에 관하여 규정한 「여객자동차 운송사업 운임ㆍ요율 등 조정요령」(국토교통부훈령 제623호) 제3조제3호가목 및 나목에서는 택시 운임ㆍ요율은 기본운임ㆍ거리운임ㆍ시간운임을 기본체계로 하고 운행형태, 지역적 특성 및 서비스 수준 등에 따라 별도의 운임체계를 정할 수 있도록 하고 있으며, 그 세부산정기준, 시계외 할증, 운행시간대별 할인ㆍ할증, 복합할증 등에 대하여는 관할관청(택시 운임이나 요금 결정과 관련하여서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사를 말함)이 따로 정하여 시행할 수 있도록 규정하고 있습니다.
또한, 택시발전법 제16조제1항제2호에서는 택시운수종사자는 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행규칙 별표 제2호나목에서는 택시운수종사자가 같은 법 제16조제1항제2호를 위반하면 위반 횟수에 따라 자격정지 30일 또는 자격취소의 처분을 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제18조제1항 및 같은 법 시행령 별표 2 라목2)에서는 택시운송사업자가 채용한 택시운수종사자가 같은 법 제16조제1항제2호를 위반하면 택시운송사업자에 대하여 위반 횟수에 따라 사업 일부정지(60일), 감차명령 또는 택시운송사업면허 취소처분을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제18조 및 같은 법 시행령 별표 2 라목2)에서는 택시운수종사자가 같은 법 제16조제1항을 위반하면 위반 횟수에 따라 택시운송사업의 일부정지, 감차명령, 택시운송사업면허 취소를 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제23조제2항제1호에서는 택시운수종사자의 준수사항을 위반한 택시운수종사자에게 1백만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있는바,
이 사안은 시ㆍ도 내에서 시계외 지역 운행 시 택시운수종사자와 승객이 합의하여 “신고된 운임 또는 요금”과 다른 운임 또는 요금을 받는 경우가 택시발전법 제16조제1항제2호의 “부당한 운임 또는 요금을 받는 행위”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 택시발전법에서는 택시운송사업을 체계적으로 지원ㆍ관리하기 위하여 택시운송사업 발전 기본계획 수립(제6조), 재정 지원(제7조), 택시 총량제(제9조), 신규 택시운송사업 면허 제한(제10조) 등의 규정을 두는 등 택시운송사업의 질서 확립과 국민의 교통편의 증진을 위한 행정청의 관리 및 규제에 관하여 규정하고 있고, 여객자동차법 제3조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에 따르면 택시운송사업은 여객자동차운송사업의 한 종류에 해당하며, 같은 법 제8조제1항에 따르면 택시운송사업의 면허를 받은 자는 운임 또는 요금을 정하여 관할관청에 신고하여야 하고, 택시발전법 제16조제1항ㆍ제2항 및 제18조제1항에 따르면 택시운수종사자가 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 한 경우 택시운송사업자 및 택시운수종사자는 각각 사업 일부정지ㆍ취소 및 자격 정지ㆍ취소 처분 등을 받게 되는바, 이는 택시가 국민 누구나 이용할 수 있는 주요 교통수단이라는 점을 고려하여 택시운송사업의 여객운송계약과 운임 또는 요금을 공법적으로 규율하고 있는 것입니다(법제처 2015. 6. 18. 회신 15-0306 해석례 참조).
따라서, 택시운송사업자는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 정하는 기준과 요율의 범위에서 운임 또는 요금을 책정하고, 이를 관할관청에 신고하며, 소속 택시운수종사자가 부당한 운임 또는 요금을 받지 않게 할 의무가 있고, 택시운수종사자는 택시운송사업자가 여객자동차법에 따라 신고한 운임 또는 요금과 다른 운임 또는 요금을 받지 않을 의무가 있다고 할 것입니다(법제처 2014. 5. 12. 회신 14-0125 해석례 참조).
그런데, 여객자동차법 제8조 등에 따른 운임ㆍ요율을 정할 때 적용할 세부기준에 관하여 규정한 「여객자동차 운송사업 운임ㆍ요율 등 조정요령」 제3조제3호에서는 운임ㆍ요율의 세부산정기준, 시계외 할증 등에 관한 사항에 대해서는 관할관청이 따로 정하여 시행할 수 있도록 규정하고 있고, 여객자동차법 제26조제1항제8호의 위임에 따라 운수종사자의 그 밖의 준수사항을 정한 여객자동차법 시행규칙 별표 4 제2호카목에서는 택시운송사업의 운수종사자는 승객이 탑승하고 있는 동안에는 미터기를 사용하여 운행해야 한다고 규정하고 있으며, 「여객자동차 운송사업 운임ㆍ요율 등 조정요령」 제13조제1항에서는 택시운임은 관할관청의 검정을 받은 미터기에 의하여 산정된 금액으로 수수하여야 한다고 규정하고 있는바, 택시운송사업자는 시계외 운행의 경우에 있어서도 관할관청에서 정한 운임ㆍ요율의 세부산정기준에 부합하는 운임 또는 요금을 정하여 신고하고, 그 신고한 내용을 미터기에 반영하여 운임 또는 요금을 받아야 할 것이며, 비록 택시운수종사자와 승객이 서로 합의하였다고 하더라도 택시운수종사자가 승객으로부터 신고한 운임 또는 요금과 다른 운임 또는 요금을 받는 것은 택시발전법령 및 여객자동차법령 등을 위반하여 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위에 해당한다고 할 것입니다.
이와 관련하여, 택시는 버스나 지하철 등의 대중교통 수단과 함께 국민에 대한 교통편의 제공이라는 공익적인 수단으로 기능하고 있고, 공공 수송분담율에 있어서도 버스와 비슷한 여객운송 역할을 수행함에 따라 실질적인 대중교통으로서의 기능을 담당(2013. 12. 국회 국토교통위원회, 택시운송사업 진흥을 위한 특별법안 심사보고서 참조)하고 있어서, 택시운송사업에 대한 여객운송계약을 사인 간의 자율적인 계약에 따른 시장원리에 맡기게 될 때 발생할 수 있는 수요와 공급의 불균형 등의 문제점을 해소하기 위하여 택시운송사업에 대한 정부의 관리 및 규제가 이루어지고 있는 것이라고 할 것인바, 시계외 운행 시 택시운수종사자와 승객이 합의한 요금을 받는 것이 사인 간의 자유의사에 따른 계약이라 하더라도 그 법률행위가 유효하기 위해서는 택시운송 질서를 확립하고 국민의 교통편의 증진을 목적으로 하는 관련 법령에 부합하는 것이어야 할 것입니다.
더욱이, 시계외 지역 운행 시 운임 또는 요금에 대하여 택시운수종사자와 승객이 합의하였다 하더라도 이는 택시 운임 또는 요금을 합의하지 않을 경우 택시 승차가 불가능해 질 것을 고려하여 승객이 어쩔 수 없이 합의를 할 수밖에 없는 경우도 배제할 수 없고, 이는 실제로 택시운송사업자가 신고하지 않고 요금을 인상하는 결과를 초래할 것이며, 그와 반대로, 택시운수종사자와 승객이 합의한 운임이나 요금을 받는 것을 허용할 경우 신고한 운임이나 요금보다 적은 금액을 받음으로써 택시운송사업자나 운수종사자간 과당경쟁을 유발하여 여객자동차법 및 택시발전법에서 보호하고 있는 운송질서를 훼손할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시ㆍ도 내에서 시계외 지역 운행 시 택시운수종사자와 승객이 합의하여 “신고된 운임 또는 요금”과 다른 운임 또는 요금을 받는 경우는 택시발전법 제16조제1항제2호의 “부당한 운임 또는 요금을 받는 행위”에 해당한다고 할 것입니다.