가. 질의 가에 대해
「도시개발법」 제4조제1항에서 지정권자1)1) 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자로서 특별자치도지사(제1항제1호), 시장(제1항제2호 및 제4항), 군수 또는 구청장(제4항, 구청장의 경우 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)이 포함됨.
는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립해야 한다고 규정하고 있어 지정권자가 개발계획을 수립하면서 도시개발구역을 지정하는 것을 원칙으로 하되, 같은 법 제11조제5항 본문에서는 도시개발구역의 토지 소유자 등이 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고 「도시개발법 시행령」 제23조제1항 및 「도시개발법 시행규칙」 제15조제1호에 따르면 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 같은 규칙 별지 제11호서식의 도시개발구역 지정제안서에 같은 규칙 제5조제1호부터 제4호까지 등의 서류 및 도면을 첨부하여 제출해야 하는데, 같은 규칙 제5조제3호 본문에서는 “법 제5조제1항에 따른 개발계획의 내용에 관한 서류”를 규정하고 있고, 「도시개발법」 제5조제1항제13호에서는 “도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획”을 규정하고 있습니다.
따라서 이 사안과 같이 도시개발구역의 지정을 제안하려는 토지 소유자가 “도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획”에 관한 서류를 포함하여 개발계획에 포함되는 「도시개발법」 제5조제1항 각 호의 사항에 관한 서류를 제출해야 하는 것이 문언상 명백합니다.
한편 「도시개발법」 제5조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따르면 같은 항 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있으므로, 토지 소유자가 도시개발구역의 지정을 제안하기 위해 개발계획의 내용에 관한 서류를 제출할 때에도 같은 항 제13호에 따른 서류를 반드시 포함하여 제출해야 하는 것은 아니라는 의견이 있습니다.
그러나 「도시개발법」 제5조제1항은 지정권자가 개발계획을 수립할 때 개발계획에 포함되어야 하는 사항을 정하는 규정이므로 같은 항 각 호 외의 부분 단서는 지정권자가 개발계획을 수립하여 도시개발구역을 지정하는 단계에서 적용되는 규정이지 토지 소유자가 도시개발구역의 지정을 제안하는 단계에서 적용되는 규정으로 보기는 어렵다는 점을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
「도시개발법」 제3조제4항에서는 시장2)2) 대도시 시장을 제외하며, 이하 같음.
·군수 또는 구청장이 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사3)3) 「도시개발법」 제3조제1항제1호에 따른 도시개발구역 지정권자임.
에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제5조 각 호 외의 부분 본문에서는 도시개발구역의 지정을 요청할 때에는 같은 규칙 별지 제3호서식의 도시개발구역 지정요청서에 같은 조 각 호의 서류 및 도면을 첨부하여 제출해야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고 「도시개발법 시행규칙」 제5조제3호 본문에서는 “법 제5조제1항에 따른 개발계획의 내용에 관한 서류”를 규정하고 있고, 「도시개발법」 제5조제1항에서는 개발계획에 포함되어야 할 내용으로 “도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획(제13호)” 등을 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 도시개발구역의 지정을 요청하는 시장·군수 또는 구청장은 “도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획”에 관한 서류를 포함하여 개발계획에 포함되는 「도시개발법」 제5조제1항 각 호의 사항에 관한 서류를 제출해야 하는 것이 문언상 명백합니다.
한편 「도시개발법」 제5조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따르면 같은 항 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있으므로, 시장·군수 또는 구청장이 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청하기 위해 도시개발계획의 내용에 관한 서류를 제출할 때에도 같은 항 제13호에 관한 서류를 반드시 포함하여 제출해야 하는 것은 아니라는 의견이 있습니다.
그러나 「도시개발법」 제5조제1항은 지정권자가 개발계획을 수립할 때 개발계획에 포함되어야 하는 사항을 정하는 규정이므로 같은 항 각 호 외의 부분 단서는 지정권자가 개발계획을 수립하여 도시개발구역을 지정하는 단계에서 적용되는 규정이지 시장·군수 또는 구청장이 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청하는 단계에서 적용되는 규정으로 보기는 어렵다는 점을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
<관계 법령>
「도시개발법」
제3조(도시개발구역의 지정 등) ① ～ ③ (생 략)
④ 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다.
⑤ (생 략)
제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭ㆍ위치 및 면적
2. ～ 10. (생 략)
11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13. 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획
14. ～ 17. (생 략)
② ～ ⑤ (생 략)
제11조(시행자 등) ① ∼ ④ (생 략)
⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. (단서 생략)
⑥ ～ ⑪ (생 략)
「도시개발법 시행규칙」
제5조(도시개발구역의 지정 요청) 시장{「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 제외한다}ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 「도시개발법」(이하 "법"이라 한다) 제3조제4항에 따라 도시개발구역의 지정을 요청할 때에는 별지 제3호서식의 도시개발구역 지정요청서에 다음 각 호의 서류 및 도면을 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)에게 제출하여야 한다. (후단 생략)
1.·2. (생 략)
3. 법 제5조제1항에 따른 개발계획의 내용에 관한 서류. 다만, 법 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 경우에는 영 제9조제1항 각 호의 사항을 적은 서류 및 환경성검토서(녹지지역 안 또는 도시지역 외의 지역에 도시개발구역을 지정하는 경우만 해당하고, 「환경영향평가법」에 따라 전략환경영향평가를 실시한 경우에는 전략환경영향평가서를 말한다)
4. ～ 11. (생 략)
제15조(도시개발구역 지정의 제안) 영 제23조제1항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 별지 제11호서식의 도시개발구역 지정제안서에 다음 각 호의 서류 및 도면을 첨부하여 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 지적도 및 임야도를 확인하여야 한다.
1. 제5조제1호부터 제4호까지 및 제6호부터 제8호까지의 서류 및 도면
2.·3. (생 략)