「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 해당 법률에서는 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적이고 제한적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그러한 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바(제12조), 이러한 예외적인 허용행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.1)1) 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조
그런데 개발제한구역법 제12조제1항제1호가목과 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제1호사목가)에서는 공원, 녹지, 실외체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 설치할 수 있는 시설의 하나로 “「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장”을 규정하면서 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다고 규정하고 있을 뿐 그 외 골프장에 설치할 수 있는 시설에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고 체육시설업의 시설 기준을 정하고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제11조제1항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 4 제1호가목(3)에서는 설치 의무가 부여된 체육시설업의 필수시설1)1) 필수시설로 관리시설 외에도 편의시설(주차장, 화장실, 탈의실, 급수시설) 및 안전시설을 규정하고 있음
중 관리시설에 대해 “매표소ㆍ사무실ㆍ휴게실 등 그 체육시설의 유지ㆍ관리에 필요한 시설”을 설치하도록 규정하고 있는바, 이 사안의 직원 숙소는 근로시간 중에 활용되는 휴게실과는 달리 주거용 시설의 성격을 가진다는 점에서 체육시설의 유지ㆍ관리와 직접적인 연관성을 인정하기 어려울 뿐만 아니라 만약 직원 숙소를 체육시설의 유지ㆍ관리에 필요한 시설에 해당하는 것으로 본다면 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제1호가목(3)에 따라 직원 숙소를 의무적으로 설치해야만 하는 불합리한 결과를 초래할 수 있습니다.
그렇다면 직원 숙소는 개발제한구역법상 개발제한구역 내 설치가 가능한 시설로 규정되어 있지 않고, 골프장의 유지ㆍ관리에 필요한 시설인 관리시설로도 볼 수 없으므로 개발제한구역 내 골프장에 설치할 수 없다고 보는 것이 관련 규정의 취지 및 체계에 부합하는 해석입니다.
<관계 법령>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
나. ∼ 마. (생 략)
1의2. (생 략)
2. ∼ 9. (생 략)
② ∼ ⑩ (생 략)
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
[별표 1]
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설
가. ∼ 바. (생 략)
사. 골프장
가) 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다.
나) 숙박시설은 설치할 수 없다.
다) 훼손된 지역이나 보전가치가 낮은 토지를 활용하는 등 자연환경을 보전할 수 있도록 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합하게 설치하여야 한다.
아. ∼ 머. (생 략)
2. ∼ 5. (생 략)
②·③ (생 략)
「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」
제8조(체육시설업의 시설 기준) 법 제11조제1항에 따른 체육시설업의 종류별 시설 기준은 별표 4와 같다.
[별표 4]
체육시설업의 시설 기준(제8조 관련)
1. 공통기준
구분
시설기준
가. (생 략)
(1) ∼ (2)
(생 략)
(3) 관리시설
○ 등록 체육시설업에는 매표소·사무실·휴게실 등 그 체육시설의 유지·관리에 필요한 시설을 설치하여야 한다. 다만, 관리시설을 복합 용도의 시설물 내 다른 시설물과 공동으로 사용하는 경우에는 이를 별도로 갖추지 아니할 수 있다.
나. 임의시설
(생 략)
2. (생 략)