국유림법 제21조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 산림청장은 보전국유림에 대한 사용허가는 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우(제1호), 전기ㆍ통신ㆍ방송ㆍ가스ㆍ수도 그 밖에 대통령령으로 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우(제2호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 법 제23조제1항 및 제3항에 따르면 보전국유림의 사용허가 사유에 따라 사용료의 요율과 사용료의 감면 대상 여부가 달라지므로 보전국유림의 사용허가 사유는 상호 중복되지 않게 해석ㆍ적용하고, 특히 사용료를 감면할 수 있는 국유림법 제21조제1항제1호의 사유는 제한적으로 해석할 필요가 있습니다.
우선 국유림법 제21조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제18조제1항제3호에 따르면 「자연공원법」 제2조제10호에 따른 공원시설로 보전국유림을 사용하려는 경우는 사용허가 대상에 해당하는데, 「자연공원법 시행령」 제2조제5호에서는 탐방로를 포함한 도로는 공원시설에 해당한다고 규정하고 있으므로 이 사안과 같이 국립공원공단이 국립공원 내의 보전국유림에 탐방로를 개설하여 사용하는 경우는 국유림법 제21조제1항제2호의 사용허가 사유에 해당하는 것이 분명합니다.
한편 보전국유림을 사용하는 주체에 대한 제한이 없는 국유림법 제21조제1항제2호와 달리 같은 항 제1호에서는 국가나 지방자치단체가 보전국유림을 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우라고 규정하여 사용 주체를 “국가나 지방자치단체”로 제한하고 있고, 국유림법 시행령 제17조제2항의 위임에 따라 보전국유림의 사용허가 세부기준을 정한 「산림청 소관 국유재산관리규정」(산림청훈령 제1402호) 제5조제2항제1호에서는 국가 또는 지방자치단체가 ‘직접’ 보전국유림을 일정 목적의 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우로 규정하고 있는바, 국유림법 제21조제1항제1호의 사유에 해당하는지 여부는 보전국유림의 사용주체와 사용목적을 모두 고려해야 합니다.
그런데 국립공원공단은 「국립공원공단법」에 따라 설립된 공법인으로서 「자연공원법」에 따라 환경부장관으로부터 권한을 위탁받아 국립공원을 관리하더라도 이는 국립공원공단이 공원관리청의 지위에서 국립공원의 관리업무 등에 관한 국가의 권한을 행사할 수 있다는 것이지, 위탁에 의하여 국립공원공단이 국가(환경부장관)의 지위를 갖게 되는 것은 아닙니다.2)2) 서울행정법원 2016. 8. 18. 선고 2015구합78861 판결례 참조
따라서 이 사안과 같이 국립공원공단이 국가로부터 위탁받아 관리하는 국립공원 내의 보전국유림에 탐방로를 개설하여 사용하는 경우는 국유림법 제21조제1항제1호의 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수는 없고, 같은 항 제2호의 사유에 해당한다고 보아야 합니다.
< 관계 법령>
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률
제21조(국유림의 대부등) ①산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우
2. 전기ㆍ통신ㆍ방송ㆍ가스ㆍ수도 그 밖에 대통령령이 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우
3. ～ 10. (생 략)
②ㆍ③ (생 략)
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령
제18조(보전국유림의 사용허가의 범위) ①법 제21조제1항제2호에서 "대통령령이 정하는 기반시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
1.ㆍ2. (생 략)
3. 「자연공원법」 및 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 공원시설
4.ㆍ5. (생 략)
② (생 략)
자연공원법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "자연공원"이란 국립공원ㆍ도립공원ㆍ군립공원(郡立公園) 및 지질공원을 말한다.
2. ～ 9. (생 략)
10. "공원시설"이란 자연공원을 보전ㆍ관리 또는 이용하기 위하여 공원계획에 따라 자연공원에 설치하는 시설(공원계획에 따라 자연공원 밖에 설치하는 진입도로, 주차시설 또는 공원사무소를 포함한다)로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
자연공원법 시행령
제2조(공원시설) 「자연공원법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제10호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
1. ～ 4. (생 략)
5. 도로(탐방로를 포함한다), 주차장, 교량, 궤도, 무궤도열차, 소규모 공항(섬지역인 자연공원에 설치하는 활주로 1,200미터 이하의 공항을 말한다), 수상경비행장 등의 교통ㆍ운수시설
6. ～ 8. (생 략)