「초지법」 제2조제4호에서는 “초지의 전용”이란 초지의 형질을 변경하거나 초지의 이용에 장해가 되는 시설 또는 구조물을 설치하는 등 초지를 초지 외의 목적으로 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 초지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 토지의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 초지조성허가를 신청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조의2에서는 같은 법 제5조에 따른 허가를 받아 조성된 초지에서는 시장·군수·구청장의 허가를 받지 아니하고는 토지의 형질변경 및 인공구조물의 설치(제1호), 분묘(墳墓)의 설치(제2호), 토석의 채취 및 반출(제3호) 등의 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항에서는 「초지법」에 따라 조성된 초지의 전용은 중요 산업시설, 공익시설, 주거시설 또는 관광시설의 용지로 전용하는 경우(제1호), 「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인이 건축하는 주택의 용지로 전용하는 경우(제2호) 등에 해당하는 경우로 한정한다고 규정하고 있으며, 「초지법」 제23조제2항 및 제3항에서는 초지전용을 하려는 자는 시장·군수·구청장에게 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「초지법」 제23조제1항제1호에 따른 주거시설의 범위에 단독주택(「주택법 시행령」 제15조제1항제1호에 따른 30호 이상의 단독주택의 경우는 제외함)이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「초지법」은 초지의 조성·관리·이용 및 보전에 관한 사항을 규정함으로써 축산진흥에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 초지의 보전 및 훼손 방지를 위하여 같은 법 제21조의2에서는 조성된 초지에서의 토지의 형질변경 및 인공구조물의 설치 등의 행위에 대해서는 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항 각 호에서는 초지를 전용할 수 있는 경우를 한정하여 열거하고 있으므로, 「초지법」 제23조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니라면 「초지법」에 따라 조성된 초지를 전용하여 초지 외의 목적으로 사용할 수 없다고 할 것입니다.
그런데, 비록 「초지법」 제23조제1항제1호에서는 주거시설의 용지로 전용하는 경우 초지를 전용할 수 있다고만 규정하고 주거시설의 범위에 대해서는 구체적으로 규정하지 않고 있으나, 「초지법」 제23조제1항제1호에서 주거시설과 더불어 초지전용이 가능한 경우로 규정하고 있는 “중요 산업시설, 공익시설 또는 관광시설”이 모두 대규모 사업으로서 그 사업의 실시를 위해서는 별도의 사업계획을 수립하여 관련 행정청으로부터 사업계획승인을 얻어야 하는 사업인 점에 비추어 볼 때, 이와 같은 종류의 시설과 같은 호에 열거되어 있는 주거시설의 경우에도 사업계획의 수립과 행정청의 사업계획 승인 등의 절차를 거쳐 설치되는 성질의 주거시설을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
즉, 「주택법」 제16조제1항, 제17조제1항 및 제3항과 같은 법 시행령 제15조제1항제1호에서는 30호 이상의 단독주택 건설사업을 시행하려는 자로 하여금 사업계획승인신청서를 사업계획승인권자에게 제출하여 사업계획승인을 받도록 하면서 사업계획승인을 받은 경우에는 초지전용허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있는바, 「초지법」 제23조제1항제1호에서 초지의 전용 대상에 주거시설을 포함하고 있는 것은 이와 같이 「주택법」에 따라 행정청의 사업계획승인을 받는 등 별도의 절차를 거쳐서 하는 일정규모 이상의 주택 건설사업 등이 원활하게 추진될 수 있도록 하기 위한 취지라고 할 것입니다.
또한, 「초지법」 제23조제1항제2호에서는 「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인이 건축하는 주택의 용지로 전용하는 경우 초지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 주택을 건축하기 위하여 초지를 전용하는 것은 원칙적으로 금지되나 농업인이 건축하는 경우에는 이를 예외적으로 허용하는 취지의 규정입니다. 그런데, 「초지법」 제23조제1항제1호에 따른 주거시설의 범위에 단독주택이 포함되는 것으로 해석하게 되면 농업인이 아닌 경우에도 얼마든지 초지를 전용하여 주택을 건축할 수 있게 되고 이로 인하여 행정청이 예상할 수 없거나 계획하지 않은 범위까지 초지가 무분별하게 훼손됨으로써 농업인이 주택을 건축하는 경우에만 초지를 전용할 수 있도록 한 같은 항 제2호의 규정의 취지에 어긋나게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 「초지법」 제23조제1항제1호에 따른 주거시설의 범위에 단독주택(「주택법 시행령」 제15조제1항제1호에 따른 30호 이상의 단독주택의 경우는 제외함)은 포함되지 않는다고 할 것입니다.