「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제2조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제15조제2항 본문에 따라 사립의 유치원을 설립ㆍ경영하려는 자는 매년 3월 31일까지 유치원의 종류ㆍ목적ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ개원예정일 및 유아정원 등을 기재한 별지 서식의 유치원설립계획서에 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도 교육감(이하 “시ㆍ도교육감”이라 함)에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 제3조 단서에서는 시ㆍ도교육감은 사인이 유치원을 설립하는 경우에는 유치원설립계획서를 제출받은 날부터 2개월 이내에 그 승인여부를 신청인에게 통보하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 규칙 제3조에 따라 유치원설립계획의 승인 통보를 받은 자 또는 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제15조제2항 단서에 해당하는 자가 유치원설립 인가를 신청하려는 경우에는 「건축법」 제22조에 따른 사용승인을 받은 후에 신청하되, 「유아교육법 시행령」 제9조제1항에 따른 유치원설립 인가신청서에 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 개원예정일 6개월(「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제15조제2항 단서에 해당하는 경우에는 3개월) 이전까지 시ㆍ도교육감에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제4조제2항에서는 부득이한 사유로 같은 조 제1항에 따른 기한까지 유치원설립 인가신청서를 제출할 수 없는 경우에는 그 사유를 증빙할 수 있는 자료를 첨부하여 그 기한 내에 설립인가 연기신청서를 제출하여야 하며(전단), 이 경우 설립인가신청서의 제출을 연기할 수 있는 기간은 2년을 초과하지 못한다고(후단) 규정하고 있는바,
이 사안은 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제3조에 따라 유치원설립계획의 승인 통보를 받은 자가 부득이한 사유로 유치원설립 인가신청서 제출을 연기하려는 경우 같은 규칙 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 최초의 유치원설립 인가신청서 제출기한으로부터 2년을 초과하지 않는 범위에서 설립인가 연기신청서를 제출하여야 하는지, 아니면 부득이한 사유가 발생할 때마다 그 사유가 발생한 날부터 2년을 초과하지 않는 범위에서 설립인가 연기신청서를 제출하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제2조에서부터 제4조까지의 규정에서는 유치원을 설립ㆍ경영하려는 자는 매년 3월 31일까지 유치원의 종류ㆍ목적ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ개원예정일 및 유아정원 등을 기재한 유치원설립계획서를 시ㆍ도교육감에게 제출하여 유치원설립계획의 승인을 받고, 「건축법」 제22조에 따른 사용승인을 받은 후 유치원설립 인가를 신청하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 유치원의 설립에는 많은 비용ㆍ노력ㆍ시간이 소요됨을 고려하여 유치원을 설립하려는 자가 유치원 설립에 필요한 시설을 구비한 후 설립인가를 받지 못하는 경우에 입게 될 불이익을 방지하는 데 그 목적이 있다고 할 것입니다(법제처 2007. 2. 2. 회신 06-0384 해석례 참조).
그런데, 「유아교육법 시행령」 제17조제1항에서는 시ㆍ도교육감은 유치원에 취학하기를 희망하는 유아의 적정한 수용을 위하여 3년마다 취학권역별로 3개 학년도 이상의 유아수용계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항제3호에서는 도시개발사업, 택지개발사업 등으로 인구가 유입되어 초등학교를 신설하는 경우에는 신설되는 초등학교 정원의 4분의 1 이상에 해당하는 수의 유아를 수용할 수 있는 공립유치원의 설립계획을 유아수용계획에 포함시켜야 한다고 규정하고 있으며, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제2조제2항에서는 원지(園地) 확보계획서에 따른 개원예정일은 유치원설립계획서의 제출일부터 3년 이내이어야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 규칙 제2조에서부터 제4조까지의 규정에 따른 유치원 설립계획과 그에 따른 설립인가신청은 「유아교육법 시행령」 제17조제1항에 따라 시ㆍ도교육감이 3년마다 수립하여야 하는 유아수용계획과 밀접한 관련이 있다고 할 것입니다.
즉, 유치원 설립계획의 승인을 받도록 규정한 취지나 설립인가와 유아수용계획과의 관련성 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제4조제2항의 입법취지가 유치원을 설립하기 위해 관련 시설을 구비한 자의 불이익을 방지하는 데 있다고 하더라도 그러한 신뢰를 어떠한 제한 없이 보호하여야 하는 것은 아니라고 할 것인바, 같은 규칙 제4조제2항에서 부득이한 사유로 개원예정일 6개월 이전까지 유치원 설립인가신청서를 제출할 수 없는 경우에는 그 기한 내에 설립인가 연기신청서를 제출하여야 하되, 그 제출 연기 기간은 2년을 초과하지 못한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서 시ㆍ도교육감은 같은 조 제2항에 따른 연기기간이 경과하여도 유치원의 설립이 불가능하다고 판단되는 경우에는 유치원설립계획의 승인을 취소할 수 있다고 규정한 것은 유치원설립계획의 승인 통보를 받은 자에게 설립인가 신청을 연기할 수 있는 기간을 부여하여 유치원을 설립하려는 자의 신뢰를 보호하되, 그 기간이 경과하여도 유치원의 설립이 불가능하다고 판단되는 경우에는 유치원설립계획의 승인을 취소할 수 있도록 함으로써 유치원설립계획의 승인을 받은 자가 유치원 설립인가와 개원에 이르지 못하는 불안정한 상태를 해소하여 유아수용계획에 맞게 안정적으로 유치원을 공급하려는 취지로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제4조제2항 후단에서 유치원설립 인가신청서의 제출을 연기할 수 있는 기간은 2년을 초과하지 못한다고 규정하고 있는 것은 같은 조 제1항에 따른 설립인가신청서 제출기한으로부터 2년을 초과하지 않는 범위에서 유치원설립 인가신청서의 제출을 연기할 수 있다는 의미로 보아야 할 것이고, 다만 시ㆍ도교육감은 같은 규칙 제11조에 따라 부득이한 사유가 있는 경우에는 같은 규칙 제4조에 규정된 기간을 해당 시ㆍ도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 조정할 수 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제3조에 따라 유치원설립계획의 승인 통보를 받은 자가 부득이한 사유로 유치원설립 인가신청서 제출을 연기하려는 경우 같은 규칙 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 최초의 유치원설립 인가신청서 제출기한으로부터 2년을 초과하지 않는 범위에서 설립인가 연기신청서를 제출하여야 한다고 할 것입니다.