가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「수도권정비계획법」은 수도권(首都圈) 정비에 관한 종합적인 계획의 수립과 시행에 필요한 사항을 정함으로써 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제2조제3호에서는 “인구집중유발시설”이란 학교, 공장, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 수도권의 인구와 산업을 적정하게 배치하기 위하여 수도권을 과밀억제권역(제1호), 성장관리권역(제2호), 자연보전권역(제3호)으로 구분하고 있으며, 같은 법 제7조제1항제1호에서는 관계 행정기관의 장은 과밀억제권역에서 대통령령으로 정하는 공공 청사의 신설 또는 증설이나 그 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 “허가등”이라 함)을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제1호에서는 관계 행정기관의 장은 국민 경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 공공 청사의 신설 또는 증설이나 그 허가등을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제12조 및 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 서울특별시에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「수도권정비계획법 시행령」 제3조에서는 「수도권정비계획법」 제2조제3호에 따른 인구집중유발시설로 「고등교육법」 제2조에 따른 학교로서 대학, 산업대학, 교육대학 또는 전문대학(제1호), 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장으로서 건축물의 연면적이 500제곱미터 이상인 것(제2호) 등을 규정하면서 같은 조 제3호에서는 중앙행정기관 및 그 소속기관의 청사(가목) 및 1) 정부가 자본금의 100분의 50 이상을 출자한 법인 및 그 법인이 자본금의 100분의 50 이상을 출자한 법인, 2) 「국유재산법」에 따른 정부출자기업체, 3) 법률에 따른 정부 출연 대상 법인으로서 정부로부터 출연을 받거나 받은 법인, 4) 개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인(이하 “공공 법인”이라 함)의 사무소(나목)로서 건축물의 연면적이 1천제곱미터 이상인 것을 인구집중유발시설의 하나로 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
한편, 「서울대학교병원 설치법」 제1조에서는 같은 법은 서울대학교병원을 설치하여 「고등교육법」에 따른 의학, 간호학 및 약학 등에 관한 교육·연구와 진료를 통하여 의학 발전을 도모하고 국민보건 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 서울대학교병원은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조제2항에서는 서울대학교병원의 정관을 변경할 때에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 1977년 12월 31일 법률 제3056호로 제정하여 1978년 1월 1일부터 시행할 당시 「서울대학교병원설치법」 부칙 제2조제1항 및 제2항에서는 문교부장관은 같은 법 시행일로부터 6월내에 5인 이내의 설립위원을 위촉하여 대학병원의 설립에 관한 사항을 처리하게 하여야 하고, 설립위원은 정관을 작성하여 문교부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「서울대학교병원 설치법」에 따라 설립된 서울대학교병원은 그 설립 당시 정관에 대하여 주무부장관의 인가를 받은 경우에도 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 공공법인에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하여야 할 것인데, 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호에서는 인구집중유발시설의 하나로 공공 청사로서 건축물의 연면적이 1천제곱미터 이상인 것을 규정하고 있고, 이 경우 공공 청사는 중앙행정기관 및 그 소속 기관의 청사(가목)와 공공법인의 사무소(나목)를 말하며, 공공법인 중의 하나로 개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인을 규정하고 있는바, “해당 법률에 따라 직접 설립된 법인”이란 개별 법률에서 특정한 법인의 목적과 설립에 대한 구체적인 규정을 두고 있는 경우를 말하는 것으로서, 주무부장관이 관리·감독 권한은 가지고 있다 하더라도 그 설립은 법률에 따라 이루어지는 법인을 말한다고 할 것이고, 개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하였다는 문언의 의미는 설립 자체에 대해서 주무부장관이 판단하고 결정하여 인가하거나 허가할 수 있는 것이 아니라, 그 설립 자체가 개별 법률에서 정한 바에 따라 이루어지도록 되어 있는 경우를 의미하는 것으로 해석하여야 할 것이므로, 「서울대학교병원 설치법」 제1조(목적) 및 제3조(설립) 등의 규정에 비추어볼 때, 서울대학교병원은 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 “개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인”에 해당한다고 할 것입니다.
그리고, 1977년 12월 31일 법률 제3056호로 제정하여 1978년 1월 1일부터 시행할 당시 「서울대학교병원설치법」 부칙 제2조제2항에서는 설립위원은 정관을 작성하여 문교부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 개별 법률에 정관 인가에 관한 내용이 없는 경우에도 그 법인이 비영리법인인 경우에는 개별 법률에 규정된 사항 외의 사항은 비영리법인에 관한 일반법인 「민법」의 규정이 적용되어 정관의 작성 등 일련의 설립행위를 거쳐 설립등기를 함으로써 성립하게 되므로 주무부장관으로부터 정관의 인가를 받아야 할 것인바, 이 경우 정관의 인가는 개별 법률에 따라 결정된 법인 설립의 부수적인 절차로서의 의미를 가질뿐이므로, 그러한 정관 인가를 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에서 규정하고 있는 법인을 설립하는 주무부장관의 인가나 허가로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
만약, 특별법 등 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인이든, 「민법」 및 비영리법인 설립에 관한 각 행정기관별 법령에 근거하여 주무부장관의 설립 결정에 따라 설립된 법인이든 상관없이 주무부장관의 정관 인가를 받았다고 하여 동일하게 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에서 규정한 “주무부장관의 인가 또는 허가”를 받은 것으로 보게 된다면, 법률에 따라 직접 설립된 법인도 정관의 인가 없이 법인의 설립등기를 할 수 없다는 점을 고려할 때 “주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인”에 해당하여야 한다는 공공법인의 요건을 충족하는 법인은 사실상 없게 되므로 이와 같은 의견은 법령 규정의 실효성을 상실하게 한다는 점에서 받아들일 수 없다고 할 것입니다.
또한, 1996년 6월 4일 대통령령 제15018호로 「수도권정비계획법 시행령」을 개정하면서 문화·의료기관에 해당하는 공공법인의 사무소를 인구집중유발시설의 범위에서 명시적으로 제외(1996. 6. 4. 대통령령 제15018호 수도권정비계획법 시행령 일부개정령안 제·개정 이유 참조)하였다가, 2001년 1월 5일 대통령령 제17105호로 같은 영을 개정하면서 도서관·전시장·공연장 및 군사시설 중 군부대의 청사는 공공 청사의 범위에서 제외한다고 규정하여, 그 동안 입지규제 대상에서 제외되었던 문화기관 및 의료기관도 입지규제 대상에 포함시키게 되었고, 이에 대하여 공공 청사의 수도권 설치를 억제하려는 입법 의도가 있었음을 분명히 밝히고 있는바(2001. 1. 5. 대통령령 제17105호 수도권정비계획법 시행령 일부개정령안 개정이유 참조), 입법연혁적으로도 서울대학교병원 등 의료기관을 인구집중유발시설로 규정하여 수도권정비계획법령상의 각종 제한의 대상이 되도록 하려는 의도였다는 점이 명확하다고 할 것입니다.
더욱이, 인구집중유발시설에는 공공 청사 외에도 「고등교육법」에 따른 학교로서 대학, 산업대학, 교육대학 또는 전문대학, 500제곱미터 이상의 공장, 업무용 건축물, 판매용 건축물 및 복합건축물, 「건축법 시행령」 별표 1 제10호나목에 따른 교육원, 같은 호 다목의 직업훈련소 등이 포함되어 공공부문뿐만 아니라 다양한 민간부문의 시설이나 건물 등도 인구집중유발시설에 해당할 수 있고, 수도권에서는 권역별로 인구집중유발시설의 신설이나 증설이 제한되며, 서울특별시에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사 등을 건축하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다는 점에 비추어 볼 때, 개별 법률에 따라 직접 설립되어 공적인 목적을 수행하는 법인이 설립 당시 정관 인가를 받았다는 이유로 공공법인이 아니라고 해석할 경우, 해당 법인은 과밀억제권역에 위치하더라도 제한 없이 증설이 가능하게 되고, 과밀부담금도 부담하지 않게 되어 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하기 위한 수도권정비계획법령의 입법 취지를 크게 훼손할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 「서울대학교병원 설치법」에 따라 설립된 서울대학교병원은 그 설립 당시 정관에 대하여 주무부장관의 인가를 받았다고 하더라도 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 공공법인에 해당한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 서울특별시에 소재하는 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목에 따른 공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사에 대해 과밀부담금을 부과할 때 부과 대상 면적이 해당 공공법인 시설의 전체 면적인지, 아니면 해당 공공법인의 시설 중 업무시설로 사용되는 시설의 면적인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「수도권정비계획법」 제12조 및 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 서울특별시에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조에서는 과밀부담금의 산정 방법은 별표 2와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 2 제3호에서는 같은 영 제3조제3호의 공공 청사의 신축의 경우에는 신축면적에서 주차장면적과 기초공제면적을 공제한 면적에 단위면적당 건축비와 과밀부담금 비율(0.1)을 곱한 금액을 과밀부담금으로 산정하도록 규정하고 있고, 공공 청사의 증축의 경우에는 전체면적에 기존면적과 증축면적 중 주차장면적을 공제한 면적에 단위면적당 건축비와 과밀부담금 비율(0.1)을 곱한 금액을 과밀부담금으로 산정하도록 규정하고 있는데, 공공 청사에 대한 과밀부담금은 공공 청사의 신축면적과 전체면적을 기준으로 산정한다는 것이 법령의 문언상 명확합니다.
그런데, 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목에서는 공공법인의 사무소를 공공 청사 중 하나로 규정하고 있어서 “사무소”라는 문언의 의미가 공공법인의 업무시설만을 의미하는 것인지가 문제가 될 수 있는데, “사무소”라는 문언은 통상적으로 해당 법인의 목적을 달성하기 위한 사무가 이루어지는 곳(국립국어원 표준국어대사전 참조)을 지칭하기 위하여 사용된 용어일 뿐, “사무소”와 “업무시설”은 동일한 의미가 아니라고 할 것이므로, “사무소”라는 문언만으로는 이를 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 용도별 구분 중 업무시설(제14호)의 용도로 사용되는 부분만을 의미하는 것으로 한정하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목에서는 “공공법인의 사무소”에 연구소와 연수 시설 등이 포함된다고 괄호를 두어 그 범위를 분명하게 규정해 주고 있고, 같은 조 각 호 외의 부분 후단에서는 같은 조 제3호부터 제5호까지의 시설에 해당하는 건축물의 연면적 또는 시설의 면적을 산정할 때 대지가 연접하고 소유자가 같은 건축물에 대하여는 각 건축물의 연면적 또는 시설의 면적을 합산한다고 규정하고 있는바, 이는 인구집중유발시설인 공공 청사의 범위에 공공법인의 부수적인 시설에 해당하는 건축물까지 모두 포함된다는 것을 분명히 해주고 있는 것으로 보아야 할 것이고, 만약, 해당 공공법인의 사무소가 건축물의 업무시설로 한정되기 때문에 그 외의 연구소와 연수 시설 등이 인구집중유발시설인 공공 청사에 포함되도록 하기 위하여 괄호를 둔 것이라고 해석할 경우, “∼등”의 해석과 관련하여 해당 법인의 건축물의 어떤 시설까지가 공공 청사에 포함될 수 있는지가 명확하지 않아 공공 청사의 범위를 확정하는 것 자체가 어려워질 우려도 있다고 할 것입니다.
더욱이, 서울특별시에 소재하는 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사 등에 대하여 과밀부담금을 부과하는 입법 취지가 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키기 위한 것임을 고려할 때, 공공법인이 사용하는 건축물의 면적 중에 업무시설의 면적만을 기준으로 과밀부담금을 부과한다면 업무시설을 제외한 나머지 공공법인 건축물은 제한 없이 신축이나 증축을 허용하는 결과가 초래될 수 있어 수도권에서 각 권역별로 행위 제한을 하고, 과밀부담금을 부과하는 입법취지를 훼손할 수 있다고 할 것입니다.
아울러, 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제4호에서는 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 업무용 건축물, 판매용 건축물 및 복합 건축물도 인구집중유발시설에 해당한다고 규정하면서, 같은 호 가목 및 나목1)에서는 업무용시설(판매용시설)이 주용도인 건축물의 경우에는 연면적을 기준으로 업무용 건축물(판매용 건축물)의 면적을 산정하고, 업무용시설(판매용시설)이 주용도가 아닌 건축물의 경우에는 그 업무용시설(판매용시설)의 면적을 기준으로 업무용 건축물(판매용 건축물)의 면적을 산정하며, 같은 영 별표 2 제2호에서는 업무용시설(판매용시설)이 주용도가 아닌 업무용 건축물(판매용 건축물)을 신축, 증축 또는 용도변경하는 경우의 과밀부담금은 업무용시설(판매용시설)의 면적만을 건축물의 면적으로 보고 과밀부담금을 산정한다고 명확하게 규정하고 있는바, 같은 영 제3조제3호나목에 해당하는 공공법인의 경우에도 전체 건축물을 그 사용되는 용도에 따라 면적을 구분하여 인구집중유발시설 해당 여부를 판단하고 과밀부담금을 부과하려는 의도였다면 업무용시설의 면적만을 기준으로 한다고 명확하게 규정하는 방식을 취했을 것인데 그렇게 하지 않았다는 입법 기술적 측면도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 서울특별시에 소재하는 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목에 따른 공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사에 대해 과밀부담금을 부과할 때 그 부과 대상 면적은 해당 공공법인 시설의 전체 면적이라고 할 것입니다.