가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
개발이익환수법 제3조에서는 국가는 같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 징수하도록 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 택지개발사업(제1호), 체육시설 부지조성사업(제6호), 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업(제7호) 및 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업(제8호) 등을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호다목에서는 “「중소기업창업 지원법」에 따른 공장용지조성사업”을 부담금 부과 대상 개발사업으로 규정하고 있습니다.
한편, 개발이익환수법 제7조제3항제2호에서는 「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 시행하는 공장용지 조성사업에 대하여 개발부담금을 면제하도록 규정하고 있고, 개발이익환수법 제16조제1항에서는 같은 법 제7조제2항부터 제4항까지의 규정에 따른 개발부담금 감면 대상 사업을 시행한 후 특별한 사유 없이 부과 종료 시점 후 5년 이내에 토지를 해당 개발사업의 목적 용도로 이용하지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 감면한 개발부담금을 징수하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 개발이익환수법 시행령 제21조제3항제1호에서는 “당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하는 경우”를 감면한 개발부담금을 징수하여야 하는 사유로 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 공장용지 조성사업을 시행하여 개발부담금을 감면받은 자가 부과 종료 시점 후 5년 이내에 공장을 제3자에게 임대하여 제3자가 공장으로 사용한 경우가 개발이익환수법 시행령 제21조제3항제1호의 “당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발부담금제도는 사업시행자나 토지 소유자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가(正常地價) 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 않고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도로서, 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에는 개발사업의 규모와 관계없이 이를 환수하려는 제도입니다(헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2008헌바7 결정례).
그리고, 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니합니다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2011도1191 판결례 참조).
그런데, 개발이익환수법 제7조제3항제2호에서는 중소기업의 창업지원을 위해 개발부담금 면제 대상을 “「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 시행하는 공장용지 조성사업”으로 규정하고 있는바, 개발이익환수법 시행령 제21조제3항제1호의 “당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하는 경우”에 해당하는지 여부는 창업자의 개발사업 목적인 승인받은 사업계획을 기준으로 하여야 할 것인데, 「중소기업창업 지원법」 제33조제1항에서는 창업자는 사업계획의 승인을 받아 사업을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항제3호에서는 “사업계획의 승인을 받은 공장용지를 다른 사람에게 임대하거나 공장이 아닌 용도로 활용하는 경우”에는 사업계획의 승인을 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있으므로, 중소기업 창업지원의 목적을 위해 개발부담금을 면제받은 창업 중소기업이 당초 승인받은 사업계획과 달리 제3자에게 공장을 임대하여 조성된 공장용지를 이용하게 한 경우는 당초 개발사업의 목적용도로 토지를 이용한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
그리고, 개발이익환수법 제16조의 추징에 관한 규정은 종래 누락된 징수절차상의 규정과 부과방법 상의 불합리한 점을 보완하려는 것이 그 입법 목적이고[의안번호 제140241호 개발이익환수에관한법률 일부개정법률안(정부 제출) 국회 건설위원회 심사보고서 참조], 같은 법 제7조제3항에서 「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 얻어 시행하는 공장용지조성사업에 대하여 개발부담금을 면제하도록 한 입법 취지 역시 사업시행자가 당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하거나 당초 개발사업의 목적용도 외의 용도로 토지를 이용하고자 하는 자에게 토지를 양도하는 경우에 그 동안 면제받은 개발부담금을 사업시행자로부터 추징하여야 함에도 불구하고, 「중소기업창업 지원법」에 따른 공장용지조성사업이 개발이익환수법 제7조제2항 및 제3항의 개발부담금 감면대상사업에 포함되어 있지 않아 개발부담금을 추징할 수 없는 문제가 발생하자, 공장용지조성사업에 대한 개발부담금 추징의 근거를 마련하기 위한 것이라는 점[의안번호 제176030호 개발이익환수에관한법률 일부개정법률안(강부길의원 대표발의) 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조]을 고려하면, 개발이익환수법 시행령 제21조제3항제1호의 “당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하는 경우”에 해당하여 개발부담금을 추징하는 경우는 개발부담금 면제 대상인 “창업 중소기업”을 전제로 그 창업 중소기업이 그 목적 용도대로 토지를 사용하지 않는 때에 추징하는 경우를 의미한다고 할 것이므로, 공장의 일부를 제3자에게 임대하여 제3자가 공장으로 사용하는 경우까지 개발부담금 면제 대상으로 해석하는 것은 개발이익환수법 제16조 및 같은 법 제7조제3항의 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 「중소기업창업 지원법」에 따라 공장용지조성사업 및 공장설립을 이미 완료한 후에 공장의 일부를 제3자에게 임대한 경우에 대해서까지 감면한 개발부담금을 추징하는 것은 타당하지 않다는 의견이 있을 수 있으나, 개발이익환수법 제16조제1항에서는 개발부담금 감면 대상 사업을 시행한 후 특별한 사유 없이 부과 종료 시점 후 5년 이내에 토지를 해당 개발사업의 목적 용도로 이용하지 아니하는 등에 대해서 감면한 개발부담금을 추징하도록 규정하여, 개발사업 시행 이후에도 일정 기간 해당 개발사업의 목적 용도로 이용한 경우에만 개발부담금을 감면하도록 규정하고 있으므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 공장용지 조성사업을 시행하여 개발부담금을 감면받은 자가 부과 종료 시점 후 5년 이내에 공장을 제3자에게 임대하여 제3자가 공장으로 사용한 경우는 개발이익환수법 시행령 제21조제3항제1호의 “당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 공장용지 조성사업을 시행하여 개발부담금을 감면받은 자가 부과 종료 시점 후 5년 이내에 공장의 일부를 제3자에게 임대하여 제3자가 공장으로 사용한 경우, 개발이익환수법 제16조제1항에 따라 감면한 개발부담금을 추징할 때에 그 전부를 추징하는지 아니면 제3자에게 임대한 부분에 비례하여 추징하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서도 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).
그런데, 개발이익환수법 제7조제3항제2호에서 “「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 시행하는 공장용지 조성사업”에 대하여 개발부담금을 면제하는 것은 창업자의 중소기업 창업을 지원하기 위하여 공장용지 조성에 따른 개발부담금을 면제하려는 것이지, 창업자가 아닌 제3자에게 그 혜택을 주려는 취지가 아니라고 할 것인바, 공장의 일부라도 제3자가 사용하고 있다면, 이는 「중소기업창업 지원법」에 따라 승인받은 사업계획에 맞지 않는 것으로서 개발부담금을 면제한 개발사업의 목적과 달리 이용되는 것에 해당한다고 할 것이고, 중소기업 창업자로서는 창업하려는 사업에 비하여 공장 및 공장용지의 규모가 커서 유휴(遊休) 시설 및 용지가 발생할 개연성이 있다고 판단된다면 당초 개발사업 추진 시에 이를 변경하였어야 함에도 그러한 절차 없이 개발을 완료한 후에 공장 등을 제3자에게 임대하는 것은 창업지원을 위한 개발부담금 면제의 목적에도 부합하지 않기 때문에 중소기업 창업자로부터 감면된 개발부담금 전액을 추징하는 것이 개발부담금제도의 목적과 개발이익환수법 제7조제3항제2호 및 같은 법 제16조의 입법 취지에 부합한다고 할 것입니다.
그리고, “공장”의 범위에는 제조활동이 직접 이루어지는 공장건축물 뿐만 아니라 공장부지 등 제조업을 영위하는 데 필요한 제반 활동이 이루어지는 공간 전체가 포함된다고 보는 것이 합리적이라고 할 것(법제처 2017. 1. 23. 회신 16-0702 해석례 참조)인 반면, 개발부담금은 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 사업시행자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분 중 일부에 대하여 국가가 부과ㆍ징수하는 금액으로서 토지를 그 대상으로 하는 점에 비추어 볼 때(개발이익환수법 제2조제1호 및 제4호 참조), 공장 건물의 일부를 제3자가 임차하여 사용하는 경우에도 그에 필요한 제반 활동이 이루어지는 공간인 공장용지 전체를 본래 개발부담금을 면제하려는 개발사업의 용도 외로 사용되는 것으로 보아야 하고, 개발부담금의 부과 대상인 공장용지의 일부분만을 목적 외 사용으로 분리하여 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 「중소기업창업 지원법」에 따라 사업계획 승인을 받아 공장용지 조성사업을 시행하여 개발부담금을 감면받은 자가 부과 종료 시점 후 5년 이내에 공장의 일부를 제3자에게 임대하여 제3자가 공장으로 사용한 경우, 개발이익환수법 제16조제1항에 따라 감면한 개발부담금을 추징할 때에는 그 전부를 추징하여야 합니다.